“They call me a dictator. A dictator? I would have had them all shot, or something like that, if it were true. A dictator saves a thousand lives in exchange for five, but no, I am not a dictator. What’s more, they (the five justices of the Supreme Court) are the dictators who strip us of the powers we hold under the Constitution and the law.” These were the words of Salvadoran President Nayib Bukele during a press conference on August 10, 2020, regarding a ruling of unconstitutionality issued by the justices of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice on a decree that established a plan to reactivate the economy, which had been paralyzed by the COVID-19 pandemic. These statements, made by an executive who had been in power for fourteen months, would prove to be only the prelude to what would come a year later: the purge of all justices from the said Chamber. Accordingly, in this essay, which forms part of a series of similar pieces, I will address the troubling phenomenon — hardly new in Latin America — of attacks on the judiciary in their various forms and the diverse consequences they can have for the political regime. This is El Salvador’s moment.
Bukele the savior, no matter the price
President Nayib Bukele took office on June 1, 2019, with the promise of reducing homicide rates in a state battered by gangs and violence. And he delivered: the Central American nation went from 54 homicides per 100,000 inhabitants in 2018 to 1.3 in 2025, one of the lowest rates in the region. These figures open two fronts. On one hand, they explain Bukele’s extremely high approval ratings and, therefore, the wide latitude he enjoys to act. On the other, they invite questions about how he achieved it, what barriers he had to overcome, and, above all, the manner in which he executed his strategy. Because democracy is a path of slow returns, given the multiple veto points that must be navigated (O’Donnell 1994), suspicions about rapid and drastic changes to problems like violence — which almost always stem from structural causes — are justified.
From the beginning of Nayib Bukele’s presidency, the Constitutional Chamber became one of the few effective checks on his power. Its decisions blocked arbitrary detentions during the pandemic and struck down numerous decrees that restricted rights without authorization in the context of the militarization of public security. A particularly significant event occurred on February 9, 2020, when Bukele entered the Legislative Assembly (at a time when he did not yet hold a majority there) accompanied by members of the Armed Forces and the police, amid a dispute over the approval of a $109 million loan for the Territorial Control Plan. In response, the Constitutional Chamber admitted several claims, ordered the president to refrain from using the Armed Forces to exert pressure on the legislature, annulled the executive’s actions, and described the presidential pressure on the Assembly as a threat to democratic order, reaffirming that the Armed Forces were subordinate to civilian authority and the Constitution (Ruling 6-2020). It is worth highlighting that these rulings did not merely question specific policies, but the presidential model of exercising power — one based on direct appeals to popular support and the reduction of institutional checks.
The judicial purge
The events described above serve as a prelude to understanding that the dismissal of the justices was not an isolated episode but the response to a prior trajectory of effective judicial control. The decisive blow to the Salvadoran judiciary came on May 1, 2021, during the first plenary session of the newly constituted Legislative Assembly, in which the ruling party Nuevas Ideas held a qualified majority. The lawmakers removed all members of the Constitutional Chamber of the CSJ — five sitting justices and their alternates — on the grounds that they had acted unconstitutionally by ruling against decisions of the Ministry of Health during the COVID-19 pandemic. The public health pretext was, however, a smokescreen to eliminate a court that had served as an effective check on executive overreach. The dismissal took place without prior proceedings and with the waiver of procedural requirements, and on the same day, the Assembly elected substitute justices without following the proper procedure.
The irregularities were glaring. The dismissal occurred without debate in plenary session and without granting the justices the right to a defense. The Chamber itself, in its original composition, issued Judicial Order of Unconstitutionality No. 1-2021, declaring the dismissal unconstitutional — an order the government ignored. Salvadoran experts described the dismissal as unconstitutional and warned that it would erode the separation of powers and democratic governance in the country. The objectives of the operation quickly became apparent. In September 2021, the newly installed Chamber issued a ruling that enabled Bukele’s consecutive reelection, in direct violation of the Constitution, which explicitly prohibited immediate presidential reelection. The international community condemned the process, and the IACHR expressed concern over the absence of due process guarantees, the lack of specific grounds as required by the Constitution, and characterized the dismissal as a grave attack on the principle of separation and independence of powers.
What explains the success or failure of attacks on the judiciary?
The dismissal of all justices of the Constitutional Chamber of the CSJ in El Salvador constitutes a form of court-packing that goes beyond expanding the court, as it involved replacing the entire Chamber. Following Kosař and Šipulová (2023), this attack pursued neither a legitimate objective (ius ad bellum) nor was it carried out in a legitimate manner (ius in bello) — two dimensions the authors use to construct their pragmatic theory for assessing whether executive actions in such situations enjoy legitimacy. If the judicial purge was illegitimate, then, what factors can explain its success? Or, put another way, what explains the judiciary’s inability to resist the attack?
The judiciary’s resistance or deference in the face of authoritarian-style attacks is shaped by multiple factors that can be analyzed from different theoretical perspectives. Beyond the debate over judicial independence, its determinants, and its threats, legitimacy occupies a central place in the explanatory equation. This legitimacy can be disaggregated according to the actors involved, and the first axis of analysis concerns the executive. In classical terms, legitimacy, together with effectiveness, constitutes a sine qua non condition for a government to be considered successful (Lipset, 1988). What operates in principle as a requirement of governability can, however, become an instrument for eroding the democratic institutional order when concentrated in leaders with messianic or plebiscitary orientations. The underlying logic is well known. An executive with high levels of popular support tends to perceive judicial checks as illegitimate obstacles rather than expressions of the rule of law. This was precisely the condition that materialized in El Salvador, where Bukele registered an approval rating of 83% in 2021, a figure that gave him sufficient political capital to challenge horizontal accountability institutions at little electoral cost.
The second axis of analysis concerns the legitimacy of the judicial institution itself. An executive that identifies the judiciary as an obstacle to its objectives does not act reflexively: before deploying an attack strategy, it assesses the stock of legitimacy that institution has accumulated with the citizenry. Courts such as Colombia’s Constitutional Court or Costa Rica’s Constitutional Chamber rarely face sustained de jure attacks, and when they do, they benefit from a citizen shield that significantly reduces the likelihood of a successful offensive. Accumulated institutional trust operates as an informal deterrent mechanism that complements the formal safeguards of judicial independence. The Salvadoran case illustrates the inverse logic. The AmericasBarometer recorded that only 38% of the population expressed confidence in the Supreme Court, while presidential approval exceeded 86%. That legitimacy gap was not a minor detail, but the structural condition that made the May 2021 purge possible at minimal political cost for Bukele. The foregoing allows us to formulate a central proposition of this essay: the judiciary’s capacity to resist authoritarian attacks depends not exclusively on the institutional attributes of independence, but on an equation of legitimacies in which the higher the executive’s approval and the lower the citizenry’s trust in the judicial institution, the greater the latter’s vulnerability to capture or dismantling strategies.
Universidad San Francisco de Quito, Núcleo Milenio CRISPOL
¿Por qué resisten? Factores explicativos de la resiliencia judicial frente al autoritarismo en América Latina. El caso de El Salvador
Por Patricia Sotomayor Valarezo
“Me llaman dictador. ¿Dictador? Los hubiera fusilado a todos, o algo así, si fuera verdad. Un dictador salva mil vidas a cambio de 5, pero no, no soy un dictador. Es más, ellos (los cinco jueces del Supremo) son los dictadores que nos quitan los poderes que por Constitución y por ley tenemos”. Estos fueron los dichos del presidente de El Salvador Nayib Bukele, durante una rueda de prensa el 10 de agosto de 2020, a propósito de un fallo de inconstitucionalidad dictado por los jueces de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sobre un decreto que establecía un plan para la reactivación de la economía, paralizada por la pandemia del COVID-19. Estas expresiones, realizadas por un ejecutivo que llevaba catorce meses en el poder, serían solo la antesala de lo que vendría un año después, a saber, la purga de todos los jueces de la mencionada sala. De ahí que, en este ensayo, que forma parte de otras entregas similares, abordaré el preocupante fenómeno, nada nuevo en América Latina, de los ataques al poder judicial en sus diferentes formas y con las variadas consecuencias que pueden tener para el régimen político. Este es el momento de El Salvador.
Bukele el salvador, no importa el precio
El presidente de El Salvador llegó al poder el 1 de junio de 2019 con la promesa de bajar los índices de homicidios en un Estado azotado por las pandillas y la violencia. Y lo logró, ya que este país centroamericano pasó de 54 homicidios por cada 100.000 habitantes en 2018 a 1.3 en 2025, una de las tasas más bajas de la región. Estas cifras abren dos frentes, ya que, de un lado, explican la altísima aprobación que posee Bukele en la población, ergo los amplios bordes que tiene para actuar y, de otro, invitan a preguntarse cómo lo hizo, qué barreras tuvo que superar, pero, sobre todo, la forma en que ejecutó su estrategia. Es que, siendo la democracia un camino de rendimientos lentos, dados los múltiples puntos de veto que se deben superar (O´Donnell 1994), las suspicacias respecto a cambios rápidos y abismales en problemas como la violencia, que casi siempre responde a causas estructurales, son justificadas.
Desde el inicio de la presidencia de Nayib Bukele, la Sala Constitucional se convirtió en uno de los pocos contrapesos efectivos. Sus decisiones impidieron detenciones arbitrarias durante la pandemia y declararon inconstitucionales numerosos decretos que restringían derechos sin autorización a propósito de la militarización de la seguridad pública. Un hecho de especial relevancia surgió el 9 de febrero de 2020, cuando Bukele ingresó a la Asamblea Legislativa (cuando aún no tenía mayoría en esta) acompañado por miembros de la Fuerza Armada y de la Policía, en medio de una disputa sobre la aprobación de un préstamo de 109 millones de dólares destinado al Plan Control Territorial. Frente a esto, la Sala Constitucional admitió varias demandas, ordenó al presidente que se abstuviera de utilizar a la Fuerza Armada para ejercer presión sobre la legislatura, anuló las actuaciones del ejecutivo y calificó la presión presidencial sobre la Asamblea como una amenaza para el orden democrático, reafirmando que la Fuerza Armada estaba subordinada al poder civil y a la Constitución (Fallo 6-2020). Un tema que vale la pena poner de relieve es que estas resoluciones no cuestionaban únicamente políticas específicas, sino el modelo de ejercicio presidencial del poder, basado en la apelación directa al respaldo popular y en la reducción de los controles institucionales.
La purga judicial
Los hechos relatados sirven de antesala para comprender que la destitución de los magistrados no fue un episodio aislado sino la respuesta a una trayectoria previa de control judicial efectivo.. El golpe definitivo al poder judicial salvadoreño llegó el 1 de mayo de 2021, en la primera sesión plenaria de la Asamblea Legislativa recién constituida, en la que el partido oficialista Nuevas Ideas ejercía una mayoría calificada. Los legisladores destituyeron a todos los miembros de la Sala de lo Constitucional de la CSJ, cinco magistrados titulares y sus suplentes, bajo el argumento de que estos habían actuado de forma inconstitucional al fallar en contra de decisiones del Ministerio de Salud durante la pandemia de COVID-19. El pretexto sanitario era, sin embargo, una cortina de humo para eliminar un tribunal que había actuado como contrapeso efectivo frente a los excesos del ejecutivo. La destitución se realizó sin procedimiento previo y con dispensa de trámite y, en la misma jornada, la Asamblea eligió a los magistrados sustitutos sin apegarse al procedimiento correspondiente.
Las irregularidades eran palmarias. La destitución se dio sin debate en plenaria y sin derecho de defensa para los magistrados. La propia Sala, en su composición original, emitió el Mandamiento Judicial de Inconstitucionalidad No. 1-2021, declarando inconstitucional la decisión de destitución, orden que el gobierno ignoró. Expertos salvadoreños calificaron la destitución de inconstitucional y advirtieron que erosionaría la separación de poderes y la gobernabilidad democrática en el país. Los fines de la operación se revelaron con rapidez. En septiembre de 2021, la Sala recién formada emitió un fallo que habilitó la reelección consecutiva de Bukele, en violación directa a la Constitución que prohibía explícitamente la reelección presidencial inmediata. La comunidad internacional condenó el proceso, y la CIDH observó con preocupación la ausencia de garantías del debido proceso, la falta de causas específicas conforme lo dispone la Constitución y calificó la destitución como un grave atentado al principio de separación e independencia de poderes.
¿Qué explica el éxito o fracaso de los ataques al poder judicial?
La destitución de todos los jueces de la Sala Constitucional de la CSJ en El Salvador configura un “courting-packing” que va más allá de la ampliación del organismo, pues implicó la sustitución de la sala en pleno. Siguiendo a Kosař y Šipulová 2023, este ataque no persiguió un objetivo legítimo (ius ad bellum) ni se aplicó de forma legítima (ius in bello), dos dimensiones que usan los autores para construir su teoría pragmática de cara a determinar si las actuaciones del ejecutivo en este tipo de situaciones gozan de legitimidad. Entonces, si la purga judicial fue ilegítima, ¿qué elementos pueden explicar el éxito de esta? O, dicho de otro modo, ¿qué explica la imposibilidad del poder judicial de resistir el ataque?
La resistencia o deferencia del poder judicial frente a embates de naturaleza autoritaria responde a múltiples factores analizables desde distintas perspectivas teóricas. Más allá del debate sobre la independencia judicial, sus condicionantes y sus amenazas, la legitimidad ocupa un lugar central en la ecuación explicativa. Esta legitimidad admite una desagregación en función de los actores involucrados y el primer eje de análisis recae sobre el ejecutivo. En términos clásicos, la legitimidad, junto con la eficacia, constituye una condición sine qua non para que un gobierno sea considerado exitoso (Lipset, 1988). Lo que, en principio, opera como requisito de gobernabilidad puede, sin embargo, transformarse en un instrumento de erosión del orden institucional democrático cuando se concentra en líderes con orientaciones mesiánicas o plebiscitarias. La lógica subyacente es conocida. Un ejecutivo con altos niveles de apoyo popular tiende a percibir los controles judiciales como obstáculos ilegítimos antes que como expresiones del Estado de derecho. Esta fue precisamente la condición que se materializó en El Salvador, donde Bukele registraba, un índice de aprobación del 83% en 2021, cifra que le otorgaba un capital político suficiente para desafiar las instituciones de control horizontal con escaso costo electoral.
El segundo eje de análisis recae sobre la legitimidad del propio organismo judicial. Un ejecutivo que identifica al poder judicial como obstáculo a sus objetivos no actúa de manera irreflexiva: antes de desplegar una estrategia de ataque, evalúa el capital de legitimidad que ese organismo ha acumulado ante la ciudadanía. Tribunales como la Corte Constitucional de Colombia o la Sala Constitucional de Costa Rica difícilmente enfrentan ataques de jure sostenidos, y cuando estos se producen, cuentan con un escudo ciudadano que reduce de manera significativa las probabilidades de éxito de la ofensiva. La confianza institucional acumulada opera como un mecanismo de disuasión informal que complementa las salvaguardas formales de independencia judicial. El caso salvadoreño ilustra la lógica inversa. El Barómetro de las Américas registró que solo el 38% de la población expresaba confianza en la Corte Suprema, mientras la aprobación presidencial superaba el 86%. Esa brecha de legitimidad no fue un dato menor, sino la condición estructural que hizo posible la purga de mayo de 2021 con un costo político mínimo para Bukele. Lo anterior permite formular una proposición central de este ensayo: la capacidad de resistencia del poder judicial frente a los embates autoritarios no depende exclusivamente de los atributos institucionales de independencia, sino de una ecuación de legitimidades en la que, a mayor aprobación del ejecutivo y menor confianza ciudadana en el organismo judicial, mayor es la vulnerabilidad de este último ante estrategias de captura o desmantelamiento.
Universidad San Francisco de Quito Núcleo Milenio CRISPOL