The actuarial report that the government will present this week to the International Monetary Fund (IMF) will reveal the size of the Salvadoran pension system’s actuarial deficit—that is, the difference between the contribution income the system collects and the obligations it must meet now and in the future. If obligations outstrip projected resources, there is a deficit.
According to estimates by economist Rafael Lemus, this deficit could surpass $25 billion, since the most recent actuarial evaluation conducted in 2019 by the Superintendencia del Sistema Financiero (Superintendency of the Financial System, SSF) indicated a $17,517.34 million deficit, in which the Cuenta de Garantía Solidaria (Solidarity Guarantee Account, CGS) alone posted an $8,902 million shortfall.
The 30% increase in the minimum pension approved in 2022 is an example of expenses added to these future obligations, as its payments will extend for years to come. The same is true of other benefits that various administrations have granted over the years, such as the lifetime minimum pension for retirees covered under Decree 100, among others.
Lemus explains that this fiscal gap has existed since the system’s inception, when the Instituto Nacional de Pensiones (National Pensions Institute, INPEP), now the Instituto Salvadoreño de Pensiones (Salvadoran Pensions Institute, ISP), and the Instituto Salvadoreño del Seguro Social (Salvadoran Social Security Institute, ISSS) granted generous benefits to retirees despite low contribution levels. This was one of the reasons the public system shifted to a private one, since benefits exceeded the contributions the State received.
When the system was privatized in 1998, the responsibility for paying pensions fell exclusively to the Government, which was supposed to include that expenditure in its general budget. That did not happen, and the reserves were depleted roughly between 1999 and 2000.
For several years the government issued debt to finance itself and pay pensions, but in 2006, lacking immediate financing, it created the Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (Pension Obligations Trust, FOP) and borrowed funds from the accounts of active contributors managed by the Administradoras de Fondos de Pensiones (Pension Fund Administrators, AFPs). This debt scheme was created under the administration of Antonio Saca and has been expanded under FMLN governments and now by Nuevas Ideas under Nayib Bukele.
Waldo Jiménez, director of economic and social affairs at the Asociación Nacional de la Empresa Privada (National Association of Private Enterprise, ANEP), noted that this scheme rested on a key assumption for its approval. “The assumption was that there would be a reform that would allow the government to repay those funds with its own revenue, but in the 25–30 years since the reform, that has not happened. There have been no own-source resources to pay the pension debt. So we have been financing the system with debt since the technical reserves were exhausted in 1999–2000,” he said.
More Debt
Pension debt is one of the government’s biggest problems, especially now that it has agreed with the IMF on a fiscal adjustment that has forced it to cut spending and increase revenue. According to data from the Banco Central de Reserva (Central Reserve Bank, BCR), from 2006 through July of this year the government’s pension debt amounts to $10,922.57 million, a figure equal to 30% of the country’s total debt.
A portion of that debt ($8,394.77 million) was refinanced over a 50-year term, and the government and the AFPs agreed to a four-year grace period on both principal and interest payments to savers in exchange for a better rate of return later. But in 2027, that grace period expires, and the government will have to begin paying approximately $500 million annually that it is not currently paying.
“If you do not resolve the pension issue, your other efforts will unravel because in 2027 you will have to pay the bonds you restructured,” Lemus points out.
The economist asserts that the problem lies not with revenues, as tax collection has risen in the past year. What concerns him is the level of state spending, as various loans have been added to the national general budget for reinforcements to different institutions, despite the government’s assurance that current expenditures would not be financed with debt.
Alternatives
Nevertheless, solutions to this indebtedness are far from straightforward, as 80% of the pension fund is invested in state securities.
The new pension reform that the IMF has requested from the government aims precisely to put the system on a sustainable footing, but the alternatives to achieve that point toward parametric changes that could prove unpopular with the public, according to pension expert and founder of the Mesa para una pensión digna (Dignified Pension Roundtable), Patricio Pineda.
“If people believe that the 2026 pension reform required by the IMF will lead to better pensions, they are mistaken. Pensions will not increase because resources are lacking,” he said.
Lemus concurs: “If the 2022 reform was about handing out sweets, the 2026 reform will be about hurling stones,” he affirmed.
Some of the measures that have been floated, though still undefined, include a possible increase in the retirement age and in the years of contributions, currently 25 years of accumulated service. In addition, the contribution rate could be raised, although the latest 2022 reform already increased it from 15% to 16%, with an additional 1% borne by the employer.
Pineda explains that these measures would prevent the government from descending into fiscal catastrophe and ceasing pension payments down the line, and they would also serve as a guarantee that the government will have the money to repay the $1.4 billion loan that the IMF has extended as part of the agreement signed at the start of the year.
Déficit actuarial de pensiones podría superar los $25,000 millones
El informe actuarial que presentará esta semana el gobierno al Fondo Monetario Internacional (FMI) revelará de cuánto es el déficit actuarial que tiene el sistema de pensiones salvadoreño, es decir, la diferencia entre los ingresos que obtiene el sistema por cotizaciones y las obligaciones que debe pagar en el presente y futuro. Si las obligaciones superan a los recursos proyectados, hay déficit.
Según estimaciones del economista Rafael Lemus, este déficit podría superar los $25,000 millones, pues la más reciente evaluación actuarial que hizo la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF) de 2019 indicaba un déficit de $17,517.34 millones en el que solo la Cuenta de Garantía Solidaria (CGS) presentaba un déficit de $8,902 millones.
El aumento del 30% a la pensión mínima que se aprobó en 2022 es un ejemplo de los gastos que se añaden a esas obligaciones futuras, pues sus pagos se prolongarán por los próximos años.
Lo mismo ocurre con otros beneficios que se han otorgado a lo largo de los años por varios gobiernos, como la pensión mínima vitalicia otorgada a jubilados amparados en el Decreto 100, entre otros.
Lemus explica que este hueco fiscal se ha creado desde los inicios del sistema, cuando el Instituto Nacional de Pensiones (INPEP), ahora Instituto Salvadoreño de Pensiones (ISP) y el ISSS otorgaban grandes beneficios a jubilados, pese a que sus aportaciones eran bajas.
Esta fue una de las razones por las cuales el sistema público pasó a ser privado, pues los beneficios eran mayores que las aportaciones que el Estado recibía.
Cuando el sistema fue privatizado en 1998, la responsabilidad del pago de las pensiones era exclusiva del Gobierno, que tenía que incluir ese gasto dentro de su presupuesto general. Pero esto no ocurrió y las reservas se acabaron aproximadamente entre 1999 y 2000.
Durante uno años, el gobierno emitió deuda para financiarse y pagar las pensiones, pero en 2006, al no contar con financiamiento inmediato decidió crear el Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP) y tomar dinero prestado de los cotizantes activos en las AFP.
Este esquema de deuda fue creado durante la administración de Antonio Saca y ha sido ampliado en los gobiernos del FMLN y ahora de Nuevas Ideas, con Nayib Bukele.
Waldo Jiménez, director de asuntos económicos y sociales de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) señaló que este esquema tenía un supuesto para aprobarse. “El supuesto era que iba a haber una reforma que le permitiera al gobierno pagar esos dineros con recaudación propia pero durante 25-30 años desde que se hizo la reforma, eso no ha sucedido. No han habido recursos propios para pagar la deuda de pensiones. Entonces al sistema lo estamos financiando con deuda desde que se acabaron las reservas técnicas en el año 1999-2000”, afirmó.
Más deuda
La deuda de pensiones es uno de los mayores problemas para el gobierno, sobre todo ahora que ha acordado con el FMI un ajuste fiscal que le ha obligado a reducir gastos y aumentar los ingresos.
Según datos del Banco Central de Reserva (BCR), desde 2006 hasta julio de este año, la deuda del gobierno asciende a $10,922.57 millones, una cifra que representa el 30% de la deuda total del país.
Una parte de esa deuda ($8,394.77 millones) fue refinanciada a un plazo de 50 años y el gobierno y las AFP, acordaron un periodo de gracia de 4 años para no pagar ni capital ni intereses a los ahorrantes a cambio de mejorar la tasa de rentabilidad más adelante.
Pero en 2027 se vence ese periodo de gracia y el gobierno tendrá que comenzar a pagar aproximadamente $500 millones al año, que no está pagando en estos momentos.
“Si tu no arreglás el tema de pensiones, se te descalabra el otro esfuerzo porque en 2027 vas a tener que pagar los bonos que reestructuraste”, señala Lemus.
El economista asegura que el problema no son los ingresos, pues la recaudación tributaria ha aumentado en el último año. Lo que le preocupa es el nivel de gasto estatal, pues al presupuesto general de la nación se le han agregado diferentes préstamos para refuerzos presupuestarios de diferentes instituciones, pese a que el gobierno dijo que este gasto corriente no sería financiado con deuda.
Alternativas
No obstante, las soluciones para resolver este endeudamiento no son sencillas, pues el 80% del fondo de pensiones está invertido en títulos estatales.
La nueva reforma de pensiones que el FMI le ha pedido al gobierno busca justamente que el sistema se haga sostenible, pero las alternativas para lograrlo se inclinan hacia un escenario de cambios paramétricos que podrían ser impopulares para la población, según dijo hace unos días el experto en pensiones y fundador de la Mesa para una pensión digna, Patricio Pineda.
“Si las personas creen que la reforma de pensiones de 2026 exigida por el FMI va a ser para mejores pensiones, están equivocadas. Las pensiones no se van a aumentar porque no hay recursos”, dijo.
Lo mismo cree Lemus: “Si la reforma de 2022 fue tirar dulces, la reforma de 2026 va a ser de tirar pedradas”, afirmó.
Algunas de las medidas que se han planteado, pero que aún se desconocen son un posible aumento a la edad de jubilación y aumento a los años de cotización, que por ahora son 25 años de servicio acumulado.
Además, podría ser aumentar la tasa de cotización, aunque en la última reforma de 2022 ya se aumentó de 15% a 16%, con un 1% más a cargo del empleador.
Pineda explica que estas medidas serían para que el gobierno no caiga en una catástrofe fiscal y deje de pagar pensiones más adelante y también representaría una garantía de que el gobierno tendrá dinero pagarle el préstamo de $1,400 millones que le ha otorgado el FMI como parte del acuerdo suscrito a inicios de año.