David Mena, an expert in municipal governance, warns that mayors are largely disconnected from citizens’ problems. He believes the country continues to bet on San Salvador while neglecting the rest: “Our territory is not uniformly developed. San Salvador is the giant head with feet of clay,” he says.
After the reduction from 262 to 44 municipalities, he conducted a study titled “Democracy and Citizen Participation at the Local Level,” in which he found that a large share of the population is dissatisfied with the elimination of the Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios (Fund for the Economic and Social Development of Municipalities, FODES) and with the consolidation of funds in the Dirección de Obras Municipales (Municipal Works Directorate, DOM).
When the reduction in municipalities was first approved, you warned that the new municipal structure would not work. Is it working, or do the historical problems persist?
It was nothing more than an electoral gambit. In fact, the problems have worsened, because when a small municipality had the possibility of receiving state funds, it could plan and consult its people. The ability to organize and to have direct access to the person managing the funds created the conditions for certain needs to be met.
They have merged six or seven municipalities, and the mayor who won lives in his district but does not know the population’s needs. Some district directors have been appointed, but they lack the authority to set priorities or make decisions. People in various places have told us they know their district director, and he would say: “I cannot do anything. Go find the mayor.” And that mayor is now inaccessible—about as inaccessible as reaching the President of the Republic.
By what indicators do you measure the success or failure of the restructuring?
There is far greater disconnect between the mayor and local problems. Another issue is the lack of citizen participation. There is a divorce between mayors—or municipal governments—and their citizens across the country; you can see it even in San Salvador.
The territory has expanded in the sense that more territory has been attached to a single head, but there is no organization, no promotion of participation to enable people to organize.
If we turn to more tangible issues—trash collection, for example—have services improved?
My sense is that they have not, at least according to the people we have spoken with. Perhaps in San Salvador, because it is more visible and a showcase where they want to prove they work; but not in the interior. Even in the principal departmental capitals, I do not think things are working.
Could you list the principal findings of your study?
On the use of FODES and the DOM, every respondent, without exception, criticized the measure. First, the elimination of FODES essentially left the municipalities without money, and therefore the projects they wanted could not be carried out. People acknowledged there might indeed have been some corrupt uses of municipal funds, but, they said, that is the fault of the Asamblea Legislativa (Legislative Assembly) and the Executive for failing to put in place genuine control mechanisms. People criticized the elimination of FODES, but they have created the DOM, and said: “They have centralized the money, but we do not see the benefits.”
The concentration of former FODES funds in the DOM is criticized by the public as business for friends and insiders.
The other issue that interested us was citizen participation. All responses converge on the notion that only by creating more local organizations is there any prospect of mayors having the capacity and clout they need.
We lack a territorial development policy. They talk about territorial development, but we do not have one; at bottom, this is more about the pursuit of deals than the welfare of the population.
What grade would you give the work of the director of local development?
I would not venture to assign a grade. The problem is that one does not see the work in the field. If one did, one could say things are getting done, but the population is not participating. That is the best indicator you can find. If people participate in an organized way, that opens the possibility of dialogue, debate, and even joint planning about where we are headed.
What, then, did this restructuring accomplish?
It was devised to tighten control over power; having already secured the Executive and the Judiciary, what remained was local power. I believe they have indeed achieved that territorial control. What I do not see is the project. One thing is the steps to seize power, but to what end? What do they want power for? What is the project for the country?
You can look at it in retrospect. Why did the military majors, together with lawyers and civilians on that Governing Junta, take power in 1948? They created a vision of industrializing the country. That was the project; the State was restructured for that. Now I see the drive to seize total power, but I do not see where we are headed.
Are we headed toward the disappearance of the 44 municipalities, leaving only governorships?
It is a bit extreme to say so, but that is the impression. The mayors they have are not the most clear-sighted; they merely follow orders. In the absence of planning, it is conceivable to have only 14 governors. It sounds like science fiction, but that is because there is no political project and, therefore, anything can be done.
«Hay un divorcio del alcalde o de las alcaldías con sus ciudadanos»: David Mena
David Mena, experto en municipalismo, advierte que hay mucha desconexión de los alcaldes con los problemas ciudadanos. Considera que se ha seguido apostando por San Salvador, pero se ha descuidado al resto del país: «Nuestro territorio no está homogéneamente desarrollado. San Salvador es la gran cabeza con pies de barro», dice.
Tras la reducción de 262 a 44 municipios, él elaboró una investigación denominada «Democracia y participación ciudadana en el ámbito local», en la que detectó que buena parte de la población siente descontenta con la eliminación del FODES y la concentración de dinero de la Dirección de Obras Municipales (DOM).
Cuando recién fue aprobada la reducción de municipios usted advirtió que la nueva estructura municipal no iba a funcionar. ¿Funciona o se mantienen los problemas históricos?
Era nada más un juego electoral. Más bien se han agravado los problemas, porque en la medida en que un municipio pequeño tenía la posibilidad de contar con dinero desde el Estado, podían planificar y podían consultar con su gente. La posibilidad de organizarse y de tener acceso directo a la persona que maneja el fondo daba pie para que la gente pudiera tener satisfechas ciertas necesidades.
Han unido seis, siete municipios, y el alcalde que ganó vive en su distrito, pero no conoce las necesidades de la población. Han nombrado a algunos directores de distrito, pero no tienen capacidad de definir y de decidir. Nos ha comentado varia gente en distintos lugares que conocían a ese director del distrito, y él les decía: «Yo no puedo hacer nada. Vaya a buscar al alcalde.» Y ese alcalde es inaccesible ahora, tan inaccesible como llegar al presidente de la República.
¿Con qué indicadores mide el éxito o fracaso de la reestructuración?
Hay mucha más desconexión del alcalde con los problemas locales. Otra cosa es que no hay participación de la ciudadanía. Hay un divorcio del alcalde o de las alcaldías con sus ciudadanos, en todo el país, incluso lo puede ver en San Salvador.
El territorio se agrandó en el sentido de que se sumaron territorios a una cabeza, pero no hay organización, no hay promoción de la participación para que la gente se organice.
Si nos vamos a temas más tangibles, por ejemplo, el de recolección de basura ¿Han mejorado los servicios?
Yo tengo la sensación de que no. Por lo menos con las personas que hemos conversado. En San Salvador quizás tal vez sí porque es más visible y es una vitrina en la que quieren mostrar que funcionan, pero en el interior del país no. En las cabeceras más importantes creo que las cosas no funcionan.
¿Podría enumerar los principales hallazgos de la investigación que hizo?
Respecto del uso del FODES y de la DOM todos los consultados, sin excepción, criticaron la medida. Primero, lo de la eliminación del FODES prácticamente es porque dejaban sin dinero a las alcaldías, y por lo tanto los proyectos que ellos querían no se podían ejecutar. La gente critica que efectivamente podía haber algunas formas corruptas del uso de los fondos municipales, pero, decían, eso es por culpa de la Asamblea y del Ejecutivo que no ponen mecanismos de verdaderos de control. La gente criticaba que eliminaron el FODES, pero han creado la DOM y dijeron: «Han centralizado el dinero, pero no vemos los beneficios».
La concentración del dinero del FODES en la DOM es criticada por la población, como negocios para los amigos, para los cercanos.
El otro tema que nos interesó era la participación de la ciudadanía. Todas las respuestas coinciden en que solo con la creación de más organizaciones locales es posible tener una perspectiva de que se puede lograr que los alcaldes tengan la capacidad y la fuerza.
No tenemos una política de desarrollo territorial. Hablan de desarrollo territorial, pero no la tenemos, en el fondo eso es más bien la búsqueda de negocios, no el bienestar de la población.
¿Cuánto le pondría de nota al trabajo que hace la directora de desarrollo local?
No me atrevo a poner nota. Lo que pasa es que no se ve el trabajo en el territorio. Si uno lo viera, pues uno podría decir se están haciendo cosas, pero la población no está no está participando. Ese es el mejor indicador que usted puede encontrar. Si la gente participa organizadamente, entonces eso significa la posibilidad de conversar hasta de discutir y hasta de planificar hacia dónde estamos caminando.
¿Para qué sirvió entonces esta reestructuración?
Fue una creación de control del poder teniendo ellos ya el control del Ejecutivo y del Judicial, entonces quedaba el poder local. Creo que sí han logrado tener ese control territorial. Lo que yo no veo es cuál es el proyecto. Una cosa son los pasos para tener el poder, pero para qué. ¿Para qué quiere el poder? ¿Cuál es el proyecto para el país?
Usted puede verlo en retrospectiva. ¿Para qué tomaron el poder en el año 1948 los mayores y los abogados y civiles que estuvieron en esa Junta de Gobierno? Crearon la perspectiva de la industrialización del país. Ese era el proyecto, para eso se reestructuró el Estado. Ahora yo veo el interés de tomar el poder completo, pero no veo hacia dónde vamos.
¿Vamos encaminados a que desaparezcan las 44 alcaldías y solo queden gobernaciones?
Es un poco extremo decir eso, pero la perspectiva da esa sensación. Los alcaldes que tienen no son los más lúcidos, solo siguen las instrucciones que les dan. Como no hay planificación, entonces es posible tener solo a 14 gobernadores. Parece ciencia ficción, pero es porque no hay un proyecto político y, por lo tanto, cualquier cosa puede hacerse.