Holdings of public debt by the private banking sector have surged since the pandemic, the International Monetary Fund (IMF) notes in its most recent Article IV report. According to the Fund, “banks’ holdings of government securities rose,” swelling from $1.1 billion prior to the pandemic to roughly $3.4 billion by the end of 2024. In essence, these holdings have tripled.
Those securities represented 11.7% of bank capital at the end of 2024, up from just 5% in 2019. El Salvador turned to the domestic market for investors when the international market was closed to it because of the country’s high risk premium and elevated interest rates.
Moreover, the IMF explains that, had the government borrowed abroad in September 2023, it would have paid around 9.5% interest on a five-year bond.
That August, the government converted short-term debt into medium- and long-term paper, which was likewise bought by domestic banks. The Ministry of Finance restructured $1.43 billion in LETES and CETES debt, extending maturities from less than 364 days to three, five, and even seven years.
“The 2023 debt reprofiling eased short-term financing needs but drove up costs,” the IMF asserts. After the restructuring, 17.5% of this debt carries a 9.75% coupon, and the average interest rate stands at 8.8%.
Why does the IMF fret over the banking sector’s exposure? Because “a tight sovereign-bank nexus could threaten macrofinancial stability through various channels,” the report emphasizes.
For economist and former Central Reserve Bank (BCR) president Carlos Acevedo, this is a “prudential” measure by the IMF. “Since the previous Article IV report the IMF has flagged this issue as something that must stay on the radar. It is a macroprudential matter of limiting banks’ exposure; that is a basic principle of finance,” he says.
The Fund itself highlights that, although Salvadoran banks’ exposure to public debt is lower than in countries such as Guatemala or Costa Rica, it is higher than in other dollarized economies such as Panama and Ecuador. “The high volatility inherent in speculative-grade securities exposes banks to asset–liability mismatches in the event of a drop in government-bond prices and undermines bank capitalization, as Salvadoran banks mark most of their investment portfolios to market.”
For Acevedo, however, the issue is intertwined with liquidity reserves and net international reserves, “because for banks to increase their exposure to public debt, the BCR’s Standards Committee has been lowering liquidity reserves, and those reserves are the main component of net international reserves. That is why the IMF keeps insisting on boosting reserves.”
More Funds in the BCR
The IMF report specifies that liquidity reserves must reach at least 15% of deposits. Before the pandemic, they hovered around 20% but slid to 9.9% in 2021; they now stand at about 14.6%, and the BCR has pledged to the IMF that the legal minimum will hit 15% by June 2026.
“Rebuilding fiscal and external buffers is essential to safeguard financial stability and bolster credit growth,” the IMF stresses, adding that “banks’ capital positions remain adequate.”
In practice, Acevedo outlines the two sides of the coin: with abundant liquidity in the banking system, “the temptation arises to channel it into public debt offering attractive yields.” “But in a well-functioning, robustly growing economy, that liquidity would fuel credit portfolios to spur further expansion. It is part of the distortions plaguing El Salvador,” he observes.
The IMF also highlights that 40% of the funding from the Extended Fund Facility (EFF) program, effective this year, will be allocated to bolstering the BCR’s reserves.
The economist explains that this is part of a premise that stresses “the importance of a country having solid international reserves.” Though he caveats, “in a dollarized economy, I see less urgency. Many point out that ‘El Salvador’s reserves cover only three months of imports.’ But we are dollarized—importers do not buy dollars from the Central Bank… and most international reserves consist of liquidity reserves, plus government deposits, gold holdings around $150 million, and special drawing rights (SDRs).” He adds that “I do not see the need,” except perhaps “for reputational reasons” or as a safeguard against “a liquidity crunch in the financial system.”
Deuda pública en manos de los bancos salvadoreños se triplicó de 2020 a 2024
La deuda pública en manos de la banca privada creció desde la pandemia, señala el Fondo Monetario Internacional (FMI) en su último informe del Artículo IV. Según el organismo, “las tenencias de valores gubernamentales por parte de los bancos aumentaron” y pasaron de $1,100 millones previos a la pandemia a aproximadamente a $3,400 millones a finales de 2024. Es decir que, las tenencias se triplicaron.
Estos pasaron de ser el 11.7 % del capital de la banca a finales de 2024, cuando en 2019 era solo el 5 %; y es que el Salvador se enfocó en el mercado interno para buscar inversionistas cuando el mercado internacional estaba cerrado para ellos por el alto riesgo país y por las altas tasas de interés.
Es más, el FMI explica que si en septiembre de 2023 “el gobierno hubiera obtenido préstamos del exterior, habría pagado una tasa de interés de alrededor del 9.5 % sobre un bono a 5 años”.
Ese agosto de 2023 el gobierno realizó una reestructuración de la deuda de corto plazo a mediano y largo plazo, que también fue adquirida por la banca local. El Ministerio de Hacienda reestructuró $1,430 millones de deuda e LETES y CETES que pasó de estar a menos de 364 días a 3, 5 y hasta 7 años.
“El reperfilamiento de la deuda pública de 2023 redujo las necesidades de financiamiento a corto plazo, pero elevó los costos”, asegura el FMI. Con la reestructuración un 17.5% de esta deuda paga una tasa de interés de 9.75%; y la tasa de interés promedio fue del 8.8 %.
¿Por qué le preocupa al FMI la exposición de la banca? porque hay “un fuerte nexo entre la deuda soberana y la banca que podría amenazar la estabilidad macrofinanciera a través de diversos canales”, recalca el documento.
Para el economista y expresidente del Banco Central de Reserva (BCR), Carlos Acevedo esta es una medida más “prudencial” que está haciendo el FMI. “El FMI desde el informe del artículo IV anterior toca este punto como un tema que hay que tener en el radar. Es un tema macroprudencial de limitar la exposición de los bancos, es un principio general de finanzas”, señala.
El mismo organismo destaca que a pesar de que la exposición de la banca a la deuda pública es menor que en países como Guatemala o Costa Rica, pero mayor a otros dolarizados como Panamá y Ecuador “la alta volatilidad inherente a los valores de grado especulativo exponen a los bancos a descalces entre activos y pasivos en caso de caída de los precios de las tenencias de bonos gubernamentales y afecta negativamente la capitalización bancaria, ya que los bancos salvadoreños valoran la mayoría de los títulos de sus carteras de inversión a valor razonable”.
Aunque para Acevedo el tema está también integrado con las reservas de liquidez y las reservas internacionales netas, “porque para que los bancos aumenten su exposición a la deuda pública, el Comité de Normas del BCR ha estado bajando las reservas de liquidez, y esos son el principal componente de las reservas internacionales netas. Por eso el FMI ha insistido en aumentar las reservas”.
Más dinero en el BCR
El informe del FMI detalla que las reservas de liquidez deben llegar mínimo al 15% de los depósitos. Antes de la pandemia estas rondaban el 20%, pero cayeron hasta el 9.9% en 2021, actualmente rondan el 14.6% y el BCR se ha comprometido con el FMI que a junio de 2026 el mínimo legal estará en el 15%.
“Reconstruir los colchones fiscales y externos son esenciales para salvar la estabilidad financiera y apoyar el crecimiento del crédito”, puntualiza el FMI y agrega que “la posición de capital de los bancos sigue siendo adecuada”.
En la práctica, Acevedo explica las dos caras de la moneda, ya que si hay mucha liquidez en la banca “viene la tentación de colocarla en deuda pública que está ofreciendo rendimientos interesantes”. “Pero en una economía que funciona bien, que crece bien, esa liquidez, se estaría invirtiendo en cartera de créditos para que la economía crezca más. Es parte de la deformación que se ha dado en El Salvador”, dice.
Asimismo, el FMI destaca que un 40% del fondeo que dará en el programa de Servicio Ampliado (SAF) vigente desde este año, será para aumentar las reservas del BCR.
El economista explica que esto forma parte de una premisa que señala “la importancia de que un país tenga unas sólidas reservas internacionales”. Aunque matiza que “en una economía dolarizada yo no veo tanta importancia. Y muchos hablan de ‘El Salvador solo tiene reservas para cubrir tres meses de importaciones’. Pero estamos dolarizados, los importadores no van a comprar dólares al Banco Central… y la mayor parte de reservas internacionales son las reservas de liquidez, la otra parte son los depósitos del gobierno, de ahí el oro que ronda los $150 millones y los derechos especiales de giro (EDG)”. Además, agrega que “no veo que se necesite’, salvo que sea “por tema de reputación” o como resguardo por sí “existe una crisis de liquidez en el sistema financiero”.