The U.S. State Department has now declassified (from the level of “confidential”) and publicly released the text of three documents pertaining to the “dirty deal” between the United States and El Salvador for the transfer and indefinite detention of alleged members of Venezuelan gang Tren de Aragua and the Salvadoran gang MS-13.

The following analysis of these documents is informed by my time as a State Department lawyer, beginning in the treaty office and involving many years working on diplomatic assurances—including with respect to detainee treatment.

I focus on two aspects of the diplomatic notes: what they tell us about a weak legal cover for potential U.S. complicity in the abuse of detainees renditioned to El Salvador, and about the continuing U.S. control over these detainees.

These documents have been the subject of requests by ranking members of Congress and litigants following the rendition of hundreds of Venezuelans and a small number of Salvadorans to the Salvadoran prison known as CECOT in March—the rendition of Venezuelans being effectuated under the purported wartime authority of the Alien Enemies Act.

The documents provide few additional details on the prisoner transfer arrangement between the United States and El Salvador—telling in its own right. Rather than memorializing the full terms of the deal, the principal function of these documents appears to be establishing a written record that the United States sought and received (and then sought to remind El Salvador of) assurances that detainees transferred to El Salvador would be treated humanely and not tortured, consistent with El Salvador’s obligations under the Convention Against Torture.

Seeking such assurances that foreign partners will not violate international law is a longstanding practice by the U.S. government—a practice of dubious value. Here it seems that State Department lawyers sought to create a paper trail in an attempt to rebut claims that the United States or U.S. officials renditioned people to El Salvador intent that they be abused—actions that could violate the United States’ own treaty obligations and potentially expose U.S. officials to criminal prosecution abroad. These documents should be understood as a legal fig leaf.

Form of the Arrangement

The form of the written detainee deal with El Salvador is (as previously gleaned from public reporting) a set of diplomatic notes. The underlying arrangement is described in a pair of notes dated March 13 and March 14—an outgoing U.S. note and the incoming Salvadoran note respectively. A subsequent U.S. diplomatic note dated March 31 was also released.

Consistent with my prior assessment, the notes constitute a legally non-binding arrangement rather than a legally binding agreement having the status of a treaty under international law. The documents eschew language typically reserved for binding instruments such as “agree” in favor of formulations commonly used for non-binding arrangements such as “understands” and “requests.” This conclusion on the legal status of the diplomatic notes is reinforced by the fact that the State Department released them explicitly pursuant to 1 USC 112b(b)(1), a provision of the amended Case-Zablocki Act for “qualifying non-binding instruments.”

Terms of the Dirty Deal 

The March 13-14 exchange of notes was conducted between the U.S. senior bureau official for the Western Hemisphere (himself a former senior State Department lawyer) and El Salvador’s Foreign Minister.

March 13 U.S. Note

The U.S. note requests that El Salvador accept “César Antonio

Lopez Larios, Mara Salvatrucha (MS-13) gang leader requested by President Bukele, César Eliseo Sorto Amaya, MS-13 gang leader convicted of murder in El Salvador, and up to 500 Venezuelan Tren de Aragua (TdA) members.”

The U.S. note then sets out a legal disclaimer.

The United States understands that El Salvador will take these actions in accordance with its authorities under Salvadoran domestic law, and in a manner that is consistent with El Salvador’s international legal obligations regarding human rights and treatment of prisoners, including the Convention Against Torture.

The disclaimer appears intended to accomplish two objectives. First, to indicate El Salvador (rather than the United States) exercises control over the renditioned detainees. Second, the disclaimer seeks to disavow any intention on the part of the United States or U.S. officials that El Salvador will treat these detainees in violation of international law, including by torturing them or subjecting them to cruel, inhumane, or degrading treatment forbidden by the Convention Against Torture.

Notably, despite the disclaimer with respect to detainee treatment, the U.S. note does not request any mechanism for ongoing monitoring of the treatment by El Salvador. (Such monitoring mechanisms were a standard element that colleagues and I sought to include in any detainee transfer arrangement during my own time at the State Department.)

Yet, the next sentence of the U.S. note undercuts the first part of this disclaimer. “Further, with regard to the TdA members, the United States understands El Salvador intends to accommodate them for a duration of one year unless or until a determination concerning their long-term disposition is made” (emphasis added).

Although not explicit, this sentence strongly implies that the United States retains some meaningful authority to decide on the disposition of detains sent to El Salvador. The inclusion of this understanding only makes sense if it is the United States—not El Salvador making the determination on long-term disposition. Without such an understanding, El Salvador as the notional custodian of the detainees could make a contrary determination at any time. This interpretation of the text is also supported by detailed and elaborate remarks by El Salvador’s vice president in a video recorded interview with Senator Chris Van Hollen, and by El Salvador’s statements to the United Nations.

This understanding bears on the issue of whether the United States retains constructive custody over detainees renditioned to El Salvador for a major class action case pending before Chief Judge James Boasberg and for other cases in which federal judges have ordered the government to facilitate the return of individuals wrongfully sent to El Salvador (such as J.O.P. v DHS and Melgar-Salmeron v. Bondi).

The implication that the United States retains some control over detainees sent to El Salvador contradicts public assertions by Trump administration officials.  The US Attorney General asserted with respect to the return of Kilmar Abrego Garica that it was “up to El Salvador if they want to return him. That’s not up to us.” In court, the Department of Homeland Security was notably much more nuance. The department claimed “DHS does not have authority to forcibly extract an alien from the domestic custody of a foreign sovereign nation.” The latter statement may also be understood as narrow and consistent with the diplomatic notes. Indeed, those notes (and international law in general) do not provide the United States authority to “forcibly extract” individuals, but the notes do suggest some degree of continuing U.S. control over the individuals sent to and held in CECOT prison.

The U.S. note then refers vaguely to the consideration the United States intends to provide in return for accepting these detainees—unspecified “in-kind and financial support to the Government of El Salvador.” The lack of detail on these critical elements of the arrangements—the U.S. quid for the Salvadoran quo—strengthens the impression that these diplomatic notes memorialize only part of the deal between the United States and El Salvador. The note states that this consideration is also provided to advance the shared “anti-crime and anti-drug objectives of our two countries.”

The understanding that the diplomatic notes do not include the complete US-Salvadoran arrangement is further buttressed by the U.S. note stating that it “serves as 24-hour notice of the arrival of the Lopez Larios, Amaya, and up to 500 Venezuelan TdA members.” The alleged TdA members were those Venezuelan men that the United States would subsequently fly to El Salvador on March 15 under the supposed authority of the Alien Enemies Act. It is extremely unlikely that the United States would only provide El Salvador with 24-hours’ notice of the transfer of hundreds of detainees. Instead, this notice followed what were reportedly months of discussions and negotiations between the two countries likely produced additional, unwritten (if not also written) understandings.

March 14 Salvadoran Note

El Salvador’s diplomatic note in response dated March 14 and signed by the foreign minister, largely mirrors the U.S. note and likely was primarily drafted by the United States (a common practice).

The Salvadoran note refers to the individuals to be transferred as members of “foreign terrorist organizations” (a reference to the United States prior such designation of MS-13 and TdA in February)—an element missing from the U.S. note. The note proceeds to reaffirm El Salvador’s “commitment to assist the United States in combating terrorism … while upholding human rights.”

Consistent with the U.S. note, the Salvadoran document “confirms [El Salvador] will house these individuals for one (1) year, pending further decisions on their long-term disposition.” As with the U.S. note, the Salvadoran document does not explicitly state who decide upon the long-term disposition, but the definite implication is that particular decision rests with the United States.

The Salvadoran note also contains explicit diplomatic assurances on the treatment of the detainees which includes a more precise reference to the relevant treaty than its U.S. counterpart. “Furthermore, we assure you that the reception of these individuals will be conducted in accordance with Salvadoran law and international obligations, including adherence to the Convention Against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, of which we have been a signatory since May 19, 1994.”

The inclusion of this humane treatment assurance from El Salvador’s foreign minister combined with the dearth of details on the transfer arrangement itself, further reinforces the impression that this exchange of notes was conducted at the behest of State Department lawyers providing (some) legal cover for the United States and U.S. officials.

It is also remarkable that by its terms, this exchange of notes does not cover the transfer of Kilmar Abrego Garcia, a Salvadoran man living in Maryland, who was erroneously removed from the United States to El Salvador on March 15. The mismatch between the written terms and the application of the deal may reflect that the arrangement also encompassed unwritten understandings, or the reportedly chaotic implementation of the deal, or both.

March 31 U.S. Note

The documents recently disclosed by the State Department pertaining to detainee transfers to El Salvador also include a subsequent outgoing U.S. diplomatic note—one without a corresponding Salvadoran response.

The U.S. note concerns a later transfer of 16 individuals to El Salvador on March 30—seven Venezuelans alleged to belong to TdA and nine Salvadoran alleged to be members of MS-13. Significantly, the U.S. diplomatic note postdates the transfer rather than preceding it and contains this reminder to El Salvador regarding El Salvador’s detainee treatment assurances. “The United States highlights the importance of the Government of El Salvador’s previous assurance that El Salvador’s reception and treatment of TdA and MS-13 individuals will be in accordance with Salvadoran law and international obligations, including adherence to the Convention Against Torture.”

That this reminder should be delivered after the March 30 transfer suggests that State Department lawyers may not have been aware of or otherwise in a position to reconfirm humane treatment assurances prior to the March 30 rendition flight. That the State Department felt the need to deliver this reminder at all likely reflects ongoing concern by lawyers about whether El Salvador was in fact treating detainees consistent with international law.

The March 30 U.S. note also frames U.S.-Salvadoran cooperation in terms of El Salvador’s support for “combatting the crisis of illegal immigration and its acceptance of Foreign Terrorist Organization members.” This characterization of U.S.-Salvadoran cooperation is different from that in the earlier U.S. note, which lists the shared objectives as “anti-crime and anti-drug.” This shift in framing may flow from the reportedly haphazard first wave of rendition flights on March 15 which Salvadoran President Bukele said he understood to be conveying convicted criminals, despite the fact that few of the Venezuelan men being transferred had been convicted of any crimes.

Not Reassuring

Taken together, these diplomatic notes appear to represent an attempt by State Department lawyers to establish a legal fig leaf after the fact for U.S. government policies and actions they were unable or unwilling to stop or substantially influence at the front end. The humane treatment assurances and reminder contained within these documents appear intended to counter claims that the United States is violating the prohibition on transfer to torture as well as allegations that individual U.S. officials aided and abetted torture (actions that could expose them to legal jeopardy overseas).

The U.S. government routinely makes use of diplomatic assurances of compliance with international law in providing support to or operations with foreign partners. Such assurances are a standard practice in the context of detainee transfers (including law-of-war detainees such as those held at Guantanamo Bay) and sometimes used in connection with arms transfers, such as those to Saudi Arabia and Israel in recent years. As in this case, written assurances are commonly memorialized through exchange of non-binding, diplomatic notes.

Notionally, the strength of assurance (according to the legal lore of the U.S. executive branch) rests upon them being both credible and reliable. “Credible” assurances are generally ones that are believable. To be “reliable” assurances must be provided by an official who can speak authoritatively on behalf of the foreign partner.

In practice however, what matters is whether assurances are sought and provided in good faith and whether the U.S. government is willing and able to use leverage to ensure compliance. Such leverage can include monitoring mechanisms and the credible threat of consequences for non-compliance—consequences such as the suspension of U.S. financial or other support. All too often however, the U.S. government treats obtaining assurances as a box checking exercise rather than a serious attempt to prevent complicity in violations of international law.

Here, there is particular reason to be skeptical of the assurances provided by El Salvador.

It is hard to imagine a reason for sending Venezuelans to be indefinitely detained at CECOT that does not involve outsourcing their mistreatment or creating the perception of such mistreatment. Salvadoran prisons and CECOT in particular, are notorious for their conditions. The U.S. Department of State’s own human rights report from 2023 recounts allegations of “systemic abuse in the prison system, including beatings by guards and the use of electric shocks.”

Senior U.S. officials have been very clear that the brutality of CECOT is a feature not a bug for the U.S. rendition project—undercutting attempts to pretend the U.S. government did not know and intend that transferred detainees would be abused. The day after the initial transfer, President Trump and Secretary Rubio each reposted on social media a video of the detainees being man-handled and forcibly shaved upon their arrival at CECOT. Trump subsequently threatened to send those who vandalized Teslas to prison in El Salvador, which he sarcastically noted “have become so recently famous for such lovely conditions.” Secretary Kristi Noem filmed a video standing in front of an overcrowded cage of CECOT prisoners, saying the notorious prison would be serve as a deterrent — “one of the tools in our toolkit that we will use if you commit crimes against the American people.”

Kilmar Abrego Garcia—the man wrongly renditioned from Maryland to CECOT and subsequently returned to the United States—alleges in court filings that “he was subjected to severe mistreatment upon arrival at CECOT, including but not limited to severe beatings, severe sleep deprivation, inadequate nutrition, and psychological torture.”

In addition, Human Rights Watch has characterized the U.S. transfer of men to CECOT as amounting to enforced disappearance—a crime under international law.

Although the United States certainly has leverage with the Bukele government to ensure humane treatment of detainees renditioned to El Salvador (despite some U.S. officials’ claims to the contrary), doing so would undermine the apparent purpose of sending them to the country in the first place.

The legal fig leaf of these assurances may even be counterproductive, to the extent the subsequent reminder of assurances reflects an awareness that the United States and U.S. officials are treading on legally treacherous ground. Should U.S. officials ever be haled into court abroad on charges relating to the treatment of detainees sent to CECOT, this legal fig leaf could well be treated as consciousness of guilt.

Yet More Ex Post Lawyering

The U.S.-Salvadoran diplomatic notes appear to be of a piece with ex post lawyering by executive branch attorneys within the Trump administration. Unable or unwilling to stop or substantially shape legally fraught or even patently unlawful conduct on the front end, lawyers are left trying to apply legal lip stick, attempting to mitigate harm, or defending scofflaw policies.

In this case, lawyers couldn’t or wouldn’t stop the spurious invocation of the Alien Enemies Act and its application against migrants. Nor could or would they prevent those migrants being disappeared indefinitely to a notorious prison abroad as part of a sadistic stunt. Instead, they were left to ask for implausible assurances that detainees would be treated lawfully and humanely—assurances contrary to the very apparent purpose of dispatching people to CECOT.

I have previously argued that executive branch lawyers need to be more proactive so that they can effectively advise on the front end and help the U.S. President fulfill his constitutional duty to “take Care that the Laws be faithfully executed.” The dirty deal with El Salvador is yet another reminder of this necessity.

Just Security: https://www.justsecurity.org/117271/us-elsalvador-diplomatic-notes/

La hoja de parra jurídica: Las notas diplomáticas sobre detenidos entre Estados Unidos y El Salvador

El Departamento de Estado de Estados Unidos ha desclasificado (de la categoría “confidencial”) y publicado el texto de tres documentos relativos al “acuerdo sucio” entre Estados Unidos y El Salvador para el traslado y la detención indefinida de presuntos integrantes de la banda venezolana Tren de Aragua y de la pandilla salvadoreña Mara Salvatrucha (MS-13).

El análisis que sigue se nutre de mi experiencia como abogado del Departamento de Estado, que comenzó en la oficina de tratados e incluyó muchos años de trabajo con garantías diplomáticas, especialmente en materia de trato a detenidos.

Me concentro en dos aspectos de las notas diplomáticas: lo que revelan sobre la endeble cobertura jurídica que podría encubrir la complicidad estadounidense en el abuso de los detenidos trasladados a El Salvador y sobre el control que Estados Unidos continúa ejerciendo sobre esas personas.

Estos documentos han sido objeto de solicitudes por parte de congresistas de alto rango y litigantes tras la entrega en marzo de centenares de venezolanos y un pequeño número de salvadoreños a la prisión salvadoreña conocida como CECOT; la remisión de los venezolanos se efectuó al amparo de la supuesta autoridad en tiempos de guerra de la Ley de Enemigos Extranjeros (Alien Enemies Act).

Los documentos aportan pocos detalles adicionales sobre el acuerdo de transferencia de presos entre Estados Unidos y El Salvador, un silencio que resulta elocuente por sí solo. Más que plasmar todas las condiciones del trato, la función principal de estos documentos parece ser dejar constancia escrita de que Washington solicitó y recibió —y luego quiso recordar a San Salvador— garantías de que los detenidos trasladados a El Salvador serían tratados humanamente y no serían torturados, conforme a las obligaciones de El Salvador en virtud de la Convención contra la Tortura.

Pedir a socios extranjeros garantías de respeto al derecho internacional es una práctica de larga data en la política estadounidense, aunque de valor dudoso. Aquí, parece que los abogados del Departamento de Estado buscaron crear un rastro documental para refutar acusaciones de que Estados Unidos o sus funcionarios trasladaron personas a El Salvador con la intención de que fueran maltratadas, acciones que podrían violar las propias obligaciones de Estados Unidos en virtud de tratados y exponer potencialmente a sus funcionarios a procesos penales en el extranjero. Dicho de otro modo, estas notas operan como una hoja de parra jurídica.

Forma del arreglo

Tal como ya se había deducido por la prensa, el acuerdo escrito con El Salvador sobre los detenidos adopta la forma de un intercambio de notas diplomáticas. El arreglo subyacente se describe en un par de notas fechadas el 13 y el 14 de marzo —una saliente de Estados Unidos y otra entrante de El Salvador, respectivamente—. También se divulgó una nota diplomática estadounidense posterior, fechada el 31 de marzo.

En línea con mi evaluación anterior, las notas constituyen un arreglo no vinculante jurídicamente, no un tratado en sentido estricto. Evitan vocablos propios de instrumentos obligatorios, como “acordar”, en favor de fórmulas típicas de acuerdos no vinculantes, como “entiende” y “solicita”. Esta conclusión sobre el estatus legal de las notas diplomáticas se refuerza porque el Departamento de Estado las divulgó explícitamente amparado en el 1 USC 112b(b)(1), una disposición de la enmendada Ley Case-Zablocki (Case-Zablocki Act) para “instrumentos no vinculantes que cumplan los requisitos”.

Términos del acuerdo sucio

El intercambio de notas del 13 y 14 de marzo se llevó a cabo entre el alto funcionario estadounidense para el Hemisferio Occidental (él mismo ex abogado senior del Departamento de Estado) y la ministra de Relaciones Exteriores de El Salvador.

Nota estadounidense del 13 de marzo

La nota estadounidense solicita que El Salvador acepte a «César Antonio López Larios, cabecilla de la Mara Salvatrucha (MS-13) solicitado por el presidente Bukele, César Eliseo Sorto Amaya, cabecilla de la MS-13 condenado por homicidio en El Salvador, y hasta 500 integrantes venezolanos del Tren de Aragua (TdA)».

A renglón seguido, incluye una salvedad jurídica:

«Estados Unidos entiende que El Salvador llevará a cabo estas acciones de conformidad con sus competencias en derecho interno y en forma compatible con sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos y trato a los presos, incluida la Convención contra la Tortura».

La salvedad persigue dos fines. Primero, señalar que El Salvador —no Estados Unidos— ejerce control sobre los detenidos trasladados. Segundo, la salvedad busca negar toda intención por parte de Estados Unidos o de sus funcionarios de que El Salvador trate a estos detenidos en violación del derecho internacional, incluida la tortura o el sometimiento a tratos crueles, inhumanos o degradantes prohibidos por la Convención contra la Tortura.

Notablemente, a pesar de la salvedad respecto al trato de los detenidos, la nota estadounidense no solicita ningún mecanismo para el monitoreo continuo del trato por parte de El Salvador. (Tales mecanismos de monitoreo eran un elemento estándar que mis colegas y yo buscábamos incluir en cualquier arreglo de transferencia de detenidos durante mi tiempo en el Departamento de Estado.)

Con todo, la siguiente frase de la nota estadounidense socava la primera parte de esta salvedad: «Asimismo, con respecto a los miembros del TdA, Estados Unidos entiende que El Salvador tiene previsto alojarlos durante un año, salvo que se adopte antes una decisión sobre su destino a largo plazo» (énfasis añadido).

Aunque no lo diga expresamente, la lógica de esa cláusula apunta a que Estados Unidos retiene alguna autoridad significativa para decidir sobre el destino de los detenidos enviados a El Salvador. La inclusión de este entendimiento solo tiene sentido si es Washington —y no San Salvador— quien toma la decisión de fondo. Sin tal entendimiento, El Salvador, como custodio nominal de los detenidos, podría tomar una determinación contraria en cualquier momento. Esta interpretación del texto también está respaldada por declaraciones detalladas del vicepresidente salvadoreño en una entrevista en video con el senador Chris Van Hollen y por afirmaciones del propio gobierno salvadoreño ante las Naciones Unidas.

Este entendimiento incide en la cuestión de si Estados Unidos retiene una custodia implícita sobre los detenidos trasladados a El Salvador, en el marco de una importante demanda colectiva pendiente ante el juez presidente James Boasberg y en otros casos en los que jueces federales han ordenado al gobierno facilitar el regreso de personas enviadas erróneamente a El Salvador (como en los casos *J.O.P. v. DHS* y *Melgar-Salmeron v. Bondi*).

La implicación de que Estados Unidos retiene algún control sobre los detenidos enviados a El Salvador contradice las afirmaciones públicas de funcionarios de la administración Trump. El fiscal general de Estados Unidos aseveró con respecto al retorno de Kilmar Abrego García que “depende de El Salvador si quieren devolverlo. Eso no depende de nosotros”. En los tribunales, el Departamento de Seguridad Nacional (DHS) fue notablemente mucho más matizado. El departamento afirmó que “el DHS no tiene autoridad para extraer por la fuerza a un extranjero de la custodia nacional de una nación soberana”. Esta última declaración también puede entenderse como restrictiva y coherente con las notas diplomáticas. De hecho, esas notas (y el derecho internacional en general) no otorgan a Estados Unidos la autoridad para “extraer por la fuerza” a individuos, pero sí sugieren cierto grado de control continuo de EE. UU. sobre las personas enviadas y retenidas en la prisión del CECOT.

La nota estadounidense se refiere luego, de manera vaga, a la contraprestación que Estados Unidos pretende ofrecer a cambio de aceptar a estos detenidos: un «apoyo en especie y financiero no especificado al Gobierno de El Salvador». La ausencia de detalles sobre estos elementos críticos del arreglo —el *quid* estadounidense por el *quo* salvadoreño— fortalece la impresión de que estas notas diplomáticas no recogen todo el pacto entre Estados Unidos y El Salvador. La nota afirma que esta contraprestación también se proporciona para avanzar en los «objetivos compartidos contra el crimen y el narcotráfico de nuestros dos países».

El entendimiento de que las notas diplomáticas no incluyen el acuerdo completo entre EE. UU. y El Salvador se ve aún más respaldado por la nota estadounidense que indica que esta “sirve como notificación con 24 horas de antelación de la llegada de López Larios, Amaya y hasta 500 miembros venezolanos del TdA”. Los presuntos miembros del TdA eran los hombres venezolanos que Estados Unidos enviaría posteriormente en avión a El Salvador el 15 de marzo bajo la supuesta autoridad de la Ley de Enemigos Extranjeros. Es extremadamente improbable que Estados Unidos solo avisara a El Salvador con 24 horas de antelación del traslado de cientos de detenidos. Más bien, esta notificación se produjo después de lo que, según se informa, fueron meses de conversaciones y negociaciones entre los dos países, que probablemente dieron lugar a acuerdos adicionales no escritos (si no también escritos).

Nota salvadoreña del 14 de marzo

La nota diplomática de respuesta de El Salvador, fechada el 14 de marzo y firmada por la ministra de Relaciones Exteriores, reproduce en lo sustancial la redacción estadounidense —práctica habitual cuando la pluma es norteamericana—. Se refiere a los trasladados como integrantes de «organizaciones terroristas extranjeras», aludiendo a la designación que Washington hizo en febrero de la MS-13 y el TdA, un elemento ausente en la nota estadounidense. La nota procede a reafirmar el “compromiso de El Salvador de asistir a Estados Unidos en la lucha contra el terrorismo… respetando los derechos humanos”.

En consonancia con la nota estadounidense, el documento salvadoreño “confirma que [El Salvador] albergará a estas personas durante un (1) año, en espera de nuevas decisiones sobre su destino a largo plazo”, con la misma ambigüedad sobre quién tomará esa decisión.

Incluye, eso sí, la garantía explícita —más detallada que la estadounidense— de que la recepción se ajustará «a la legislación salvadoreña y a las obligaciones internacionales, incluida la adhesión a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, de la cual somos signatarios desde el 19 de mayo de 1994».

La inclusión de esta garantía de trato humano por parte de la ministra de Relaciones Exteriores de El Salvador, combinada con la escasez de detalles sobre el propio acuerdo de traslado, refuerza aún más la impresión de que este intercambio de notas se realizó a instancias de los abogados del Departamento de Estado para proporcionar (cierta) cobertura jurídica a Estados Unidos y a sus funcionarios.

Resulta igualmente llamativo que, según sus propios términos, este intercambio de notas no cubra el caso de Kilmar Abrego García, un salvadoreño residente en Maryland que fue expulsado por error de Estados Unidos a El Salvador el 15 de marzo. La discordancia entre los términos escritos y la aplicación del pacto puede reflejar que el acuerdo también abarcaba entendimientos no escritos, o la caótica implementación del plan según informes, o ambas cosas.

Nota estadounidense del 31 de marzo

Los documentos recientemente divulgados por el Departamento de Estado sobre los traslados de detenidos a El Salvador también incluyen una nota diplomática estadounidense saliente posterior, esta vez sin respuesta salvadoreña.

La nota estadounidense se refiere a un traslado posterior de 16 individuos a El Salvador el 30 de marzo: siete venezolanos presuntamente del TdA y nueve salvadoreños supuestamente de la MS-13. Curiosamente, la nota se envía después del vuelo y recuerda a El Salvador sus garantías de trato humano, lo que indica que los abogados del Departamento de Estado quizá no pudieron reconfirmar esas garantías antes del traslado y que subsistían dudas sobre las condiciones reales en CECOT. “Estados Unidos destaca la importancia de la garantía previa del Gobierno de El Salvador de que la recepción y el trato por parte de El Salvador a los individuos del TdA y de la MS-13 se realizarán de conformidad con la legislación salvadoreña y las obligaciones internacionales, incluida la adhesión a la Convención contra la Tortura”.

La nota recuadra ahora la cooperación bilateral como apoyo salvadoreño para “combatir la crisis de la inmigración ilegal y su aceptación de miembros de Organizaciones Terroristas Extranjeras”, un giro retórico respecto de los objetivos de “lucha contra el crimen y las drogas” citados antes. El cambio acaso refleje el caos de los primeros vuelos de entrega del 15 de marzo, que el presidente salvadoreño Bukele creyó que transportaban a criminales convictos, a pesar de que la mayoría de los venezolanos no había sido sentenciada.

Nada tranquilizador

En conjunto, las notas parecen un intento *ex post* de los abogados del Departamento de Estado de colocar una hoja de parra jurídica sobre políticas y actos gubernamentales que no pudieron —o no quisieron— impedir ni moldear en origen. Las garantías de trato humano y el recordatorio contenidos en estos documentos buscan contrarrestar acusaciones de que Estados Unidos viola la prohibición de traslado a la tortura y de complicidad individual en dichos abusos, conductas que exponen a los funcionarios a querellas internacionales.

El gobierno estadounidense recurre habitualmente a garantías diplomáticas de cumplimiento del derecho internacional al proporcionar apoyo u operar con socios extranjeros. Dichas garantías son una práctica estándar en el contexto de los traslados de detenidos (incluidos los detenidos en virtud del derecho de guerra, como los de la bahía de Guantánamo) y a veces se utilizan en relación con las transferencias de armas, como las realizadas a Arabia Saudita e Israel en los últimos años. Como en este caso, las garantías escritas se suelen formalizar mediante el intercambio de notas diplomáticas no vinculantes.

En teoría, la solidez de las garantías (según la doctrina legal del poder ejecutivo estadounidense) radica en que sean tanto creíbles como fiables. Las garantías “creíbles” son generalmente aquellas que resultan verosímiles. Para ser “fiables”, deben provenir de un funcionario que pueda hablar con autoridad en nombre del socio extranjero.

En la práctica, sin embargo, lo que importa es si las garantías se solicitan y se otorgan de buena fe y si el gobierno de EE. UU. está dispuesto y es capaz de usar su influencia para asegurar el cumplimiento. Dicha influencia puede incluir mecanismos de monitoreo y la amenaza creíble de consecuencias por el incumplimiento, como la suspensión del apoyo financiero u otro tipo de ayuda estadounidense. Demasiado a menudo, sin embargo, el gobierno estadounidense trata la obtención de garantías como un mero trámite burocrático en lugar de un intento serio de prevenir la complicidad en violaciones del derecho internacional.

En este caso, sobran motivos para dudar de las garantías proporcionadas por El Salvador.

Resulta difícil imaginar un motivo para enviar venezolanos a una detención indefinida en CECOT que no implique subcontratar su maltrato o al menos generar esa percepción. Las prisiones salvadoreñas, y CECOT en particular, son tristemente célebres por sus condiciones; el propio informe de derechos humanos del Departamento de Estado de 2023 documenta denuncias de “abusos sistémicos en el sistema penitenciario, incluidas golpizas por parte de los guardias y el uso de descargas eléctricas”.

Altos funcionarios estadounidenses han dejado muy claro que la brutalidad de CECOT es, precisamente, el gancho disuasorio del proyecto de entregas de EE. UU., lo que socava los intentos de pretender que el gobierno estadounidense no sabía ni tenía la intención de que los detenidos trasladados fueran maltratados. Al día siguiente del primer traslado, el presidente Trump y el senador Marco Rubio difundieron en redes sociales un video de los detenidos siendo rapados y maltratados a su llegada a CECOT. Trump llegó a amenazar con enviar a El Salvador a quienes vandalizaran Teslas, a unas prisiones —ironizó— “tan famosas por sus encantadoras condiciones”. La gobernadora Kristi Noem grabó un mensaje ante una jaula abarrotada de reos en CECOT y proclamó que aquella notoria cárcel sería un «instrumento más en nuestra caja de herramientas» de disuasión.

Kilmar Abrego García —el hombre enviado erróneamente de Maryland a CECOT y posteriormente devuelto a Estados Unidos— alega en documentos judiciales que “fue sometido a graves malos tratos a su llegada al CECOT, incluyendo, entre otros, severas palizas, privación grave del sueño, nutrición inadecuada y tortura psicológica”.

Además, Human Rights Watch ha calificado los traslados de hombres a CECOT por parte de EE. UU. como equivalentes a una desaparición forzada, un crimen según el derecho internacional.

Aunque Estados Unidos ciertamente dispone de palancas sobre el gobierno de Bukele para garantizar un trato humano a los detenidos trasladados a El Salvador (a pesar de las afirmaciones de algunos funcionarios estadounidenses en sentido contrario), hacerlo minaría la razón misma de enviar allí a los detenidos.

Lejos de blindar jurídicamente a Washington, esta hoja de parra jurídica podría volverse prueba de «conciencia de culpabilidad» si algún día un tribunal extranjero procesara a funcionarios estadounidenses por los abusos en CECOT.

Más maquillaje legal ex post

Estas notas diplomáticas se inscriben en una pauta ya conocida dentro de la administración Trump: abogados del poder ejecutivo que, incapaces o renuentes a detener o moldear sustancialmente conductas jurídicamente dudosas —o abiertamente ilícitas— desde el principio, se ven reducidos a aplicar un barniz legal, intentar mitigar daños o defender políticas que burlan la ley.

En este caso, los abogados no pudieron o no quisieron detener la invocación espuria de la Ley de Enemigos Extranjeros y su aplicación contra migrantes. Tampoco pudieron o quisieron impedir que esos migrantes fueran desaparecidos indefinidamente en una prisión infame en el extranjero como parte de una maniobra sádica. En su lugar, se limitaron a solicitar garantías inverosímiles de que los detenidos serían tratados legal y humanamente, garantías contrarias al propósito manifiesto de despachar personas a CECOT.

He sostenido antes que los abogados del poder ejecutivo deben ser más proactivos para poder asesorar eficazmente desde el principio y ayudar al presidente de Estados Unidos a cumplir con su deber constitucional de “velar por que las leyes se ejecuten fielmente”. El turbio acuerdo con El Salvador es un recordatorio más de esa necesidad.

Just Security: https://www.justsecurity.org/117271/us-elsalvador-diplomatic-notes/