The Government of El Salvador took $45.68 million from the Pension Fund in April 2025 alone, the second month of its agreement with the International Monetary Fund (IMF), according to data from the Central Reserve Bank (BCR).
With this, pension debt reached $10,742.22 million, 32% of the total public debt. Of that amount, $2,347.06 million correspond solely to the issuance of Pension Obligation Certificates (Certificados de Obligaciones Previsionales, COP), instruments created following the December 2022 reform. Since that date, workers’ savings have been taken at a rate of almost $84 million per month.
Although the increase in April was smaller compared to the ongoing average, it still represents a high rate. This has been a constant since Nayib Bukele came to power in 2019, as the amount taken during his administration is much more than what was taken by governments in the previous 16 years (2006-2022).
The debt to contributors followed an unstoppable trajectory during Bukele’s first five-year term. When he took office in June 2019, pension debt was $5,082.7 million, but from that date until April 2025, the amount rose by $5,659.52 million. This means that in six years of the current administration, this liability to workers has more than doubled.
Although a record for borrowing from the pension fund was set in 2017 under the administration of Salvador Sánchez Cerén, and a pension reform was also approved that year, it does not compare to the current debt. That reform created the Solidarity Guarantee Account (Cuenta de Garantía Solidaria, CGS), from which retirement payments are made when individual account balances are depleted.
According to Rafael Aguirre, general secretary of SIMETRISSS, the issue is a concern for formal sector workers, who contribute to their retirement, as it endangers the system’s sustainability. This is especially true in a context where the government is not paying principal or interest on the debt represented by Transition Financing Certificates (Certificados de Financiamiento de Transición, CFT) – meaning the amount accumulated by previous governments and partly by the current administration. These CFTs will not begin to be repaid until 2027.
The 2022 reform has allowed the government annual savings of at least $500 million during the grace period, a time in which the debt, far from decreasing, has increased.
“There is improper handling of these funds, which are private, belonging to all contributing workers,” Aguirre maintains.
Patricio Pineda, from the Mesa de Trabajo por una Pensión Digna (Working Group for a Dignified Pension), illustrates that the program with the IMF, in essence, boils down to meeting certain commitments by specific dates to receive funds.
In this regard, Pineda believes the government calculates it can still use pension funds for any purpose it deems convenient, as there is no specific requirement on the issue until July. “They are very likely testing how far the IMF is capable of pressing,” he opines.
In fact, the suspicion that the government might be financing other expenses with pension money was also raised by the British investment bank Barclays in March of last year.
“Fiscal shortcomings were aggravated by an opaque financing agreement for the recently reorganized pension system. Although financial transparency is limited, we suspect that the pension system is financing the government through re-lending schemes via the new pension agency (the ISP), and commercial banks,” Barclays noted in a report on El Salvador.
By law, money from workers’ contributions can only be used to pay pensions from the old systems of the National Pension Institute for Public Employees (Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos, INPEP) and the Salvadoran Social Security Institute (Instituto Salvadoreño del Seguro Social, ISSS).
The Need for Reform
The IMF is aware that the current pension system has no future: they concluded that the CGS will be depleted by 2027, so the State would have to assume payments from public accounts. The required sum would be equivalent to 0.5% of GDP per year.
Therefore, one of the Bukele administration’s commitments to receive more funds from the IMF is, first, to present an independent actuarial study by the end of July 2025. This study must establish with complete certainty when the funds will be exhausted under the current scenario and what must be done to prevent this from happening.
Pineda adds that what has been demanded of the government by the Fund is not entirely an actuarial study, in light of what is included in reports published by the entity. Rather, he maintains, it will be asked for an actuarial valuation, a kind of post-reform analysis following the reform approved in December 2022.
“It’s a technical verdict on the health of a pension system after a reform has been made. In this case, three years after implementation,” he comments.
For Pineda, the great advantage for civil society is that, starting in July, there will be full access to information on the pension system, which has been shrouded in secrecy since at least April 2023. Furthermore, it will be feasible to ascertain the destination of every cent that has left the fund.
“That is the logical sequence of events: first, they present an assessment of the current system, then the actuarial study is done, and finally, the reform proposal is presented, which will be in February 2026… what is defined in an actuarial study (which later materializes into a proposal) is the answer to three questions: What do we want, how much does it cost, and who pays for it?” he explains.
According to the IMF, the widespread 30% increase in pensions accelerated the depletion of the CGS. A new proposal will have to define how to correct these problems.
Experts say it is most likely that reforms will be made to adjust existing parameters of the pension system, such as the retirement age, contribution percentages, or the pension calculation formula.
But Rafael Aguirre maintains that something must also be done about the government’s access to funds for financing itself. “It will be useless to increase the parametric variables that will sustain the system if this situation is not corrected. It’s no use increasing the flow of resources if the hole through which they are leaking is not plugged,” comments the union leader.
“It is very sad that the one who will have to fix the pension system’s problems is not the one who caused them, the Government, but the worker, with their effort and sweat,” Pineda adds.
“We hope that on this occasion the actuarial study will be available to the public, and that a pension system reform will be promoted that includes consultation and dialogue processes with civil society organizations, academia, workers, retirees, employers, and other social sectors interested in the pension issue,” comments economist Carlos Argueta.
Gobierno tomó $45.68 millones del Fondo de Pensiones en abril
El Gobierno de El Salvador tomó $45.68 millones del Fondo de Pensiones solo en abril de 2025, el segundo mes dentro de su acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), según los datos del Banco Central de Reserva (BCR).
Con esto, la deuda de pensiones llegó a los $10,742.22 millones, el 32% de la deuda pública total. De ese monto, $2,347.06 millones corresponden solo a la emisión de Certificados de Obligaciones Previsionales (COP), los instrumentos creados a partir de la reforma de diciembre de 2022. Desde esa fecha, el ritmo en la que toman los ahorros de los trabajadores es de casi $84 millones al mes.
Si bien en abril el aumento fue menor, si se compara con el promedio que llevaba, se trata todavía de una frecuencia alta. Esto ha sido una constante desde que Nayib Bukele llegó al poder en 2019, ya que lo que han tomado en su gestión es mucho más que lo tomado en los gobiernos durante los 16 años anteriores (2006-2022).
La deuda con los cotizantes siguió una trayectoria imparable en el primer quinquenio de Bukele, ya que cuando asumió el mandato, en junio de 2019, la deuda previsional era de $5,082.7 millones, pero de esa fecha hasta abril de 2025 el monto subió en $5,659.52 millones. Es decir que en seis años de la actual administración dicho compromiso con los trabajadores aumentó en más del doble.
Aunque en 2017 se marcó un récord de endeudamiento con el fondo de pensiones en la administración de Salvador Sánchez Cerén y también se aprobó una reforma de pensiones en ese año, no se compara con la deuda actual. En esa reforma se creó la Cuenta de Garantía Solidaria (CGS), de donde sale el pago de jubilaciones cuando el saldo de las cuentas individuales se agota.
Según Rafael Aguirre, secretario general de SIMETRISSS, el asunto es de preocupación para la clase trabajadora del sector formal, que es la que cotiza para su retiro, pues pone en peligro la sostenibilidad del sistema, sobre todo en un contexto en el que el Gobierno no está pagando capital ni intereses a la deuda representada por los Certificados de Financiamiento de Transición (CFT), es decir el monto acumulado por gobiernos anteriores y una parte por la actual administración. Estos CFT se comenzarán a pagar hasta 2027.
La reforma de 2022 le ha permitido al gobierno un ahorro anual de al menos $500 millones mientras dura el período de gracia, tiempo en el cual la deuda lejos de bajar, incrementó.
“Se está dando un manoseo indebido de estos fondos, que son privados, de todos los trabajadores cotizantes”, sostiene Aguirre.
Patricio Pineda, de la Mesa de Trabajo por una Pensión Digna, ilustra que el programa con el FMI, en esencia, se resume en cumplir ciertos compromisos en fechas concretas para recibir recursos.
En ese sentido, Pineda considera que el Gobierno calcula que todavía puede disponer de los fondos de pensiones para cualquier fin que lo considere conveniente, porque no hay una exigencia específica sobre el tema hasta julio. “Muy probablemente están viendo hasta donde el FMI es capaz de poder presionar”, opina.
De hecho, la sospecha de que el gobierno pueda estar financiando otros gastos con dinero de pensiones la ha planteado también el banco de inversión inglés Barclays en marzo del año pasado.
“Las deficiencias fiscales se vieron agravadas por un opaco acuerdo de financiación del sistema de pensiones, recientemente reorganizado. Aunque la transparencia financiera es limitada, sospechamos que el sistema de pensiones está financiando al gobierno mediante planes de représtamo a través del nuevo organismo de pensiones (el ISP), y de bancos comerciales”, señaló Barclays en un informe sobre El Salvador.
Por ley, el dinero de las cotizaciones de los trabajadores se pueden usar solo para pagar las pensiones de los antiguos sistemas del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS).
La necesidad de una reforma
Desde el FMI son conscientes de que el actual sistema de pensiones no tiene futuro: concluyeron que la CGS se agotará en 2027, por lo que el Estado tendría que asumir el pago desde las cuentas públicas. La suma requerida sería equivalente al 0.5% del PIB al año.
Por eso, uno de los compromisos de la administración de Bukele para recibir más recursos desde el FMI es, primero, presentar un estudio actuarial independiente a finales de julio de 2025. En este se debe establecer con total certeza cuándo se agotarán los fondos con el escenario actual y qué hay que hacer para que ello no pase.
Pineda añade que no es del todo un estudio actuarial lo que se le ha exigido al Gobierno por parte del Fondo, a la luz de lo incluido en los informes publicados por la entidad. Más bien, sostiene, se le pedirá una valuación actuarial, una especie de análisis o posteriori a la reforma aprobada en diciembre de 2022.
“Es una sentencia técnica sobre la salud de un sistema de pensiones después de haberse hecho una reforma. En este caso, tres años después de la implementación”, comenta.
Para Pineda, la gran ventaja que se tendrá desde la sociedad civil es que, a partir de julio, se tendrá el acceso total a la información del sistema de pensiones, que ha estado bajo la sombra al menos desde abril de 2023. Además, será factible conocer el destino de cada centavo que ha salido del fondo.
“Esa es la secuencia lógica de los acontecimientos, primero presentan una valoración del sistema actual, después se hace el estudio actuarial y al final se presenta la propuesta de reforma, que será en febrero de 2026… lo que se define en un estudio actuarial (que después se concreta en propuesta) es la respuesta a tres preguntas: ¿Qué queremos, cuánto cuesta y quién lo paga?”, explica.
Según el FMI, el aumento generalizado del 30% a las pensiones aceleró el agotamiento de la CGS. Una nueva propuesta tendrá que definir cómo se corrigen los problemas.
Lo más probable es que se realicen reformas que ajusten los parámetros existentes del sistema de pensiones, como la edad de jubilación, el porcentaje de cotizaciones o la fórmula de cálculo de la pensión, dicen los expertos.
Pero Rafael Aguirre sostiene que debe hacerse algo también con el acceso que el Gobierno pueda tener a los fondos para financiarse. “De nada va a servir aumentar las variables paramétricas que van a sustentar al sistema si no se corrige esta situación. De nada sirve aumentar el caudal de recursos si no se va a cerrar el hoyo por el que se fugan”, comenta el líder sindical.
“Es muy triste que quien va a tener que reparar los problemas del sistema de pensiones no es aquel que los provocó, el Gobierno, sino el trabajador con su esfuerzo y sudor”, añade Pineda.
“Esperamos que en esta ocasión el estudio actuarial esté disponible al público, y que se promueva una reforma al sistema de pensiones que desarrolle procesos de consulta y diálogo con organizaciones de la sociedad civil, academia, trabajadores, pensionados, empleadores y otros sectores sociales interesados en el tema previsional”, comenta el economista Carlos Argueta.