The Foreign Agent Law approved this week by the Salvadoran Legislative Assembly has similarities with Nicaragua’s Foreign Agent Law, approved in 2020, and is intended to control and limit the activities of civil society organizations that are inconvenient to the government.
“Much of the language in El Salvador’s new Foreign Agent Law, designed to suppress NGOs, is taken from a similar law in Nicaragua, even down to the same name for its NGO registries,” said Michael Paarlberg, an associate professor of Political Science at Virginia Commonwealth University, on the social network X.
“Practically, the Salvadoran law is a copy of Nicaragua’s. A large percentage of the articles are very similar, with some minor wording changes, but the objective of the law, the justification, the creation of a registry, the determination of obligated parties, the possibility of sanctioning organizations or individuals for non-compliance with the law, even leading to closure or removal of legal status, is there,” said Abraham Ábrego, head of Strategic Litigation at Cristosal.
Comparing the two, both laws apply to natural or legal persons, national or foreign, who carry out activities in the country and respond to foreign interests or funding as obligated parties.
Nicaragua’s law applies to entities that “use these resources to carry out activities that lead to interference by foreign governments, organizations, or individuals in Nicaragua’s internal and external affairs, undermining the independence, self-determination, and national sovereignty, as well as the economic and political stability of the country.”
The Salvadoran law states its purpose is “to promote transparency regarding their operations and influence within the national territory, ensuring that citizens know which foreign agents seek to influence public opinion, as well as safeguarding security, national sovereignty, and the social and political stability of the country.”
Both create a Registry of Foreign Agents (RAEX) as an agency of their respective Ministries of Governance.
The Nicaraguan registry’s powers include “regulating, verifying, and supervising the activities and compliance of Foreign Agents”; El Salvador’s includes among its attributions “supervising, monitoring, and controlling the activities of foreign agents, according to their line of business, activity, size, and other characteristics.” Similarly, they have sanctioning powers.
Canceling legal status is a measure present in both laws for cases where organizations do not register with the established body.
Sanctions Political Activities
Nicaragua’s law states that foreign agents “must abstain, under penalty of legal sanctions, from intervening in internal and external political matters, activities, or issues. Nor can they finance or promote the financing of any type of organization, movement, political party, coalition, or political alliance or association that develops internal political activities in Nicaragua.”
The law sent by Nayib Bukele has a similar restriction in Article 9, section “b” of its prohibitions: “Carry out activities for political or other purposes, with the objective of: altering public order, endangering or threatening national security or the social and political stability of the country.”
“By prohibiting activities that endanger ‘political stability,’ investigations into acts of public corruption, human rights violations, and any act that the Government deems harmful to ‘political stability’ would be impeded,” emphasizes an analysis by Cristosal.
It adds that activities for political or other purposes, altering public order, threatening national security or social and political stability “are indeterminate legal concepts” that can be interpreted in any way to prevent NGOs from operating.
The article on the use of donations in Nicaragua’s law indicates that resources may not be used to finance “previously undeclared activities” nor can they be used “in activities that do not correspond to the purposes or objectives established in their Articles of Incorporation and Bylaws.”
This is similar to the prohibition in section “c” of Article 9 of the Salvadoran law: “Receive or use donations or other financing mechanisms for carrying out activities not previously declared in the RAEX or that do not correspond to the purposes or objectives established in their respective instrument of incorporation, bylaws, or authorization to operate in the country.”
Both laws prohibit obligated parties from receiving anonymous donations. And all resources received must be channeled through supervised financial institutions.
Constitutional Violation
Cristosal points out that the law approved by Nuevas Ideas “violates the essential core of the right to freedom of association, freedom of expression, and freedom of contract,” which are fundamental rights recognized in Articles 6, 7, and 22 of the Constitution. “The State cannot impose limits, nor prior censorship on activities carried out by any natural or legal person,” it maintained.
It also warns that it violates the American Convention on Human Rights and the United Nations Convention against Corruption, specifically because it would invalidate the right of civil society to participate in the country’s public affairs and in the fight against corruption, access to public information, among other rights.
For the organization, the law “has the clear intention of controlling and limiting the activities of civil society organizations that are inconvenient to the Government, in addition to restricting access to international financing. It contains regulations that affect freedom of expression and freedom of demonstration and association.”
Ábrego does not rule out an exodus of NGOs from the country because of this law.
“For me, these are control tools that can be used in various ways. But I believe a scenario similar to Nicaragua could arise, or on the other hand, authorities initiating processes to cancel organizations, leading to decisions of closure or exile, are quite probable,” he said.
Eduardo Escobar, executive director of Acción Ciudadana (Citizen Action), believes the biggest impact for NGOs would be that most will cease to operate. “It is not known if those that survive will be able to relocate,” he said.
Exclusions and No Tax
Nicaragua’s law has exceptions for intergovernmental humanitarian organizations, Diplomatic and Consular Missions, International and Regional Organizations, International Cooperation Agencies and their duly accredited personnel; international media outlets and their correspondents; and religious legal entities registered with the Ministry of Governance.
Bukele’s law states that entities may request exclusion from obligations, which will be subject to RAEX’s assessment, considering aspects such as the nature of the project, the entity generating the resources, the recipient entity of the funds, and the work, good, or service to be executed or acquired with those resources.
In other words, it will be at RAEX’s discretion whether to exclude any NGO from paying the tax, as it could decide to tax those, for example, that are inconvenient to the government or whose work is dedicated to strengthening democracy and defending human rights.
“We would have to see how international cooperation fares or who is financially contributing to El Salvador, to organizations,” Ábrego said.
This Thursday, the Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Spanish Agency for International Development Cooperation, AECID) shared images on social media of a meeting with representatives of Spanish NGOs working in El Salvador, following the approval of the new law. It did not indicate whether they will make any decision regarding cooperation.
De Facto Confiscatory Tax
One difference is that the neighboring country’s law does not include any tax, unlike El Salvador’s law, which imposes a 30% tax on each transaction, payment, or donation.
“The Law does not clarify if the 10% tax applicable to all donations will be added to this special tax. By summing all the taxes that organizations, associations, and foundations classified as ‘foreign agents’ will have to pay, the tax burden would be greater than 50% of gross income,” Cristosal explains.
This is because organizations must pay the 13% Tax on the Transfer of Movable Goods and the Provision of Services (IVA) and Income Tax, which ranges between 10% and 30%.
“In short, the LEAX (Foreign Agents Law) imposes a financial burden comparable to de facto confiscation,” it says.
And it adds that the exclusion of some NGOs without establishing objective parameters translates into unequal and unjustified treatment.
“This type of legislation allows state authorities to reward or punish legal entities based on their affinity with the Executive and creates favorable conditions for political patronage and the repression of fundamental freedoms,” it warns.
In addition, the fines will be disproportionate, with ranges established between $100,000 and $150,000, and between $150,000 and $250,000.
Similitudes en leyes de Agentes Extranjeros de El Salvador y Nicaragua
La Ley de Agentes Extranjeros aprobada esta semana por la Asamblea Legislativa salvadoreña tiene similitudes con la Ley de Agentes Extranjeros de Nicaragua que fue aprobada en 2020, y tiene la intención de controlar y limitar las actividades de los organismos de la sociedad civil que resulten incómodos al gobierno.
“Gran parte del lenguaje de la nueva Ley de Agentes Extranjeros de El Salvador, diseñada para reprimir a las ONG, está tomado de una ley similar de Nicaragua, hasta el mismo nombre para sus registros de ONG”, dijo Michael Paarlberg, profesor asociado de Ciencia Política de la Universidad de la Mancomunidad de Virginia, en la red social X.
“Prácticamente, la ley salvadoreña es un calco de la de Nicaragua. En buen porcentaje el articulado es muy similar, con algunas pequeñas modificaciones de redacción, pero el objetivo de la ley, la justificación, la creación de un registro, la determinación de sujetos obligados, la posibilidad de sancionar a las organizaciones o personas naturales por no cumplir con cuestiones de la ley, incluso llegar al cierre o quitar la personería jurídica está”, dijo Abraham Ábrego, jefe de Litigio Estratégico de Cristosal.
Al hacer una comparación, ambas leyes aplican a las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, que realicen actividades en el país y respondan a intereses o financiamiento extranjeros como sujetos obligados.
La ley de Nicaragua aplica para esas entidades que “utilicen esos recursos para realizar actividades que deriven en injerencia de Gobiernos, organizaciones o personas naturales extranjeras en los asuntos internos y externos de Nicaragua, atentando contra la independencia, la autodeterminación y la soberanía nacional, así como la estabilidad económica y política del país”.
La ley salvadoreña dice que la finalidad es “promover la transparencia sobre el funcionamiento de estas y su influencia dentro del territorio nacional, garantizando que los ciudadanos conozcan a los agentes extranjeros que buscan incidir en la opinión pública, así como el resguardo a la seguridad, soberanía nacional y a la estabilidad social y política del país”.
Ambas crean un Registro de Agentes Extranjeros (RAEX) como dependencia de los respectivos ministerios de Gobernación.
El registro nicaragüense incluye en sus facultades “regular, verificar y supervisar las actividades y el cumplimiento de las obligaciones de los Agentes Extranjeros”; y el de El Salvador incluyó en sus atribuciones “supervisar, fiscalizar y llevar un control de las actividades de los agentes extranjeros, de acuerdo al giro, actividad, tamaño y demás características”. De igual forma, tienen potestades sancionatorias.
Cancelar la personería jurídica es una medida que están en ambas leyes para los casos que las organizaciones no se registren en la instancia establecida.
Sanciona actividades políticas
La Ley de Nicaragua dice que los agentes extranjeros “deben abstenerse, so pena de sanciones legales, de intervenir en cuestiones, actividades o temas de política interna y externa. Tampoco pueden financiar o promover el financiamiento a cualquier tipo de organización, movimiento, partido político, coaliciones o alianzas políticas o asociaciones que desarrollen actividades políticas internas en Nicaragua”.
Similar restricción tiene la ley enviada por Nayib Bukele en el artículo 9, literal “b” de las prohibiciones: “Realizar actividades para fines políticos u otros, con el objetivo de: alterar el orden público, que pongan en riesgo o amenacen la seguridad nacional o la estabilidad social y política del país”.
“Al prohibir que se realicen actividades que pongan en peligro la ‘estabilidad política’ se estaría impidiendo que se investiguen actos de corrupción pública, violaciones a derechos humanos, y cualquier acto que el Gobierno califique como dañino a la “estabilidad política”, enfatiza un análisis de Cristosal.
Añade que las actividades para fines políticos u otros, alterar el orden público, amenazar la seguridad nacional o la estabilidad social y política “son conceptos jurídicos indeterminados” que pueden interpretarse de cualquier manera para impedir el funcionamiento las ONG.
El artículo sobre el uso de donaciones en la ley de Nicaragua indica que los recursos no podrán utilizarse para financiar “actividades no declaradas previamente” y tampoco pueden usarse “en actividades que no se correspondan con los fines u objetivos establecidos en su Escritura Constitutiva y Estatutos”.
Similar a la prohibición del literal “c” del artículo 9 de la ley salvadoreña: “Recibir o utilizar donaciones u otros mecanismos de financiamiento para la realización de actividades no declaradas previamente en el RAEX o que no correspondan a los fines u objetivos establecidos en el instrumento de constitución, estatutos o la autorización de su funcionamiento en el país respectivos”.
Ambas leyes prohiben a los sujetos obligados a recibir donaciones anónimas. Y todos los recursos que reciban debe ser canalizados por instituciones financieras supervisadas.
Violación constitucional
Cristosal señala que la Ley aprobada por Nuevas Ideas “viola el núcleo esencial del derecho a la libertad de asociación, a la libertad de expresión y a la libertad de contratación”, que son derechos fundamentales reconocidos en los artículos 6, 7 y 22 de la Constitución. “El Estado no puede imponer límites, ni censura previa a las actividades realizadas por ninguna persona natural o jurídica”, sostuvo.
También advierte que viola la Convención Americana de Derechos Humanos y violenta la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, específicamente porque dejaría inválido el derecho a la participación de la sociedad civil en los asuntos públicos del país y en la lucha contra la corrupción, el acceso a la información pública, entre otros derechos.
Para la organización, la ley “tiene la clara intención de controlar y limitar las actividades de los organismos de la sociedad civil que resulten incómodos al Gobierno, además de restringir el acceso a financiamiento internacional. Contiene regulaciones que afectan la libertad de expresión y la libertad de manifestación y asociación”.
Ábrego no descarta que se pueda dar un éxodo de ONG del país por causa de esta ley.
“Para mí, estas son herramientas de control que pueden ser utilizadas de varias formas. Pero creo que podría presentarse un escenario similar a Nicaragua, o por el lado de que las autoridades hagan procesos para cancelar organizaciones que lleven a tomar decisiones de cierres o exilio son bastante probables”, dijo.
Eduardo Escobar, director ejecutivo de Acción Ciudadana, considera que el mayor impacto para las ONG sería que la mayoría dejará de operar. “No se sabe si las que sobrevivan podrán relocalizarse”, expresó.
Exclusiones y sin impuesto
La ley de Nicaragua tiene excepciones para organismos intergubernamentales de carácter humanitario, Misiones Diplomáticas y Consulares, Organismos Internacionales y Regionales, Agencias de Cooperación Internacional y el personal de estas entidades debidamente acreditadas; los medios de comunicación social internacionales y sus corresponsales; y las personas jurídicas de carácter religioso, que están inscritas ante el Ministerio de Gobernación.
La Ley de Bukele dice que las entidades podrán solicitar que se les excluya de las obligaciones, lo que quedará bajo calificación del RAEX, para lo que considerará aspectos de la naturaleza del proyecto, el ente que genera los recursos, la entidad destinataria de los fondos, la obra, bien o servicio que se ejecutará o adquirirá con esos recursos.
Es decir, quedará a discreción del RAEX si excluye a alguna ONG del pago del impuesto, pues podría decidir gravar a aquellas, por ejemplo, que le sean incómodas al gobierno o su labor sea dedicada al fortalecimiento democrático y defensa de los derechos humanos.
“Habría que ver como queda el tema de la cooperación internacional o quienes están contribuyendo financieramente a El Salvador, a organizaciones”, dijo Ábrego.
Este jueves la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) compartió en redes imágenes de la reunión con representantes de ONG españolas que trabajan en El Salvador, tras la aprobación de la nueva ley. No indicó si tomarán alguna decisión al respecto de la cooperación.
Impuesto confiscatorio de hecho
Una diferencia es que la del vecino país no incluye ningún impuesto, como sí lo establece la Ley para El Salvador, que es del 30 % para cada transacciones, pago o donación.
“La Ley no esclarece si a este impuesto especial se sumará el 10% aplicable a toda donación. Al sumar todos los impuestos que deberán pagar las organizaciones, asociaciones y fundaciones catalogadas como “agentes extranjeros”, la carga tributaria sería mayor al 50 % de los ingresos brutos”, expone Cristosal.
Esto se debe a que las organizaciones deben pagar el 13 % del Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios (IVA) y el Impuestos sobre la Renta que oscila entre 10 % y 30 %.
“En síntesis, la LEAX impone una carga financiera equiparable a la confiscación de hecho”, dice.
Y agrega que la exclusión de algunas ONG sin establecer parámetros objetivos se traduce en un trato desigual y no justificado.
“Este tipo de legislación permite que las autoridades estatales premien o castiguen a las personas jurídicas, según su afinidad con el Ejecutivo y generan condiciones favorables para el clientelismo político y la represión a las libertades fundamentales”, advierte.
Además de que las multas serán desproporcionadas, pues se establecen rangos de entre $100,000 a $150,000 y entre $150,000 a $250,000.