In September 2021, El Salvador became the first country to adopt Bitcoin as legal tender. At that time, President Nayib Bukele argued that the bold decision would promote financial inclusion, increase the efficiency of remittances, and boost private investments, particularly those tied to new technologies. However, the measure also sparked valid concerns about implementation and macroeconomic issues. After the experiment ended two months ago, many wondered what was left of the initiative and what would happen next.
The change of heart for El Salvador’s government came from the conditions imposed by the International Monetary Fund (IMF) as part of a new $1.4 billion financial assistance program granted to the country. Facing the opposition of the multilateral lender, the government and the Legislative Assembly opted to abolish Bitcoin’s status as legal tender in January, limiting its “voluntary” use to the private sector. The law set clear boundaries to “confine” Bitcoin-related transactions. With this limitation, for example, a person won’t be able to pay taxes with the crypto asset.
Even so, this doesn’t mean the experiment is over. El Salvador still aims to become a technological and logistical hub by promoting crypto assets and new technologies. In January, the country hosted PLANB Forum 2025, the largest crypto assets conference in Central America, and the government is increasing its Bitcoin reserves. In a move closely watched by multilaterals and crypto enthusiasts, the government bought more Bitcoin in March to bring the total of its Strategic Bitcoin Reserve Fund to 6,102 coins, or about $500 million.
Losing the legal tender status changes the scope and flair of the experiment. Looking back, the failure of the Bitcoin trial illustrates the benefits of institutional innovations tied to new technologies—but also the challenges of Latin America’s pervasive state fragility. If the proper lessons are learned, the experiment could still pay dividends.
A rocky start
From the beginning, Bitcoin use in El Salvador encountered practical challenges. Most people were reluctant to support the government’s spending to promote it, and the lack of trust toward the crypto asset significantly reduced its use in business, maintaining the U.S. dollar as the preferred currency. Data collected last year showed that eight of 10 Salvadorans did not use Bitcoin, and remittances via the government’s e-wallet, Chivo, were also slow, explaining why only 1% of total remittances involved crypto assets.
When the IMF announced an initial agreement for an Extended Fund Facility with Bukele’s administration in December, one of its key conditions was that Bitcoin’s use be rolled back. El Salvador was at a clear crossroads: either receive IMF support or maintain Bitcoin as legal tender. The Extended Fund Facility promised to enhance El Salvador’s public finances as well as bolster governance, transparency, and anti-money laundering and terrorist financing (AML/CFT) efforts. Given the limited success of its Bitcoin adoption policy, sacrificing the legal tender status was the logical choice.
Innovation and state capacity
The first lesson from El Salvador’s experience is the necessity of implementing bold policies to drive innovation and experimentation. Latin America requires innovation to foster economic growth, particularly in its administrative institutions. Innovation, in turn, requires experimentation and a trial-and-error approach. While its legal tender gambit was unsuccessful, the government is now better positioned to lead efforts to create effective regulatory frameworks that facilitate the safe use of Bitcoin and other cryptocurrencies. By alleviating worries related to legal tender, El Salvador could concentrate on establishing solid regulations and fostering citizens’ trust, ultimately aiming to use Bitcoin to enhance financial inclusion.
The second lesson is that sustainable innovation requires both state and private sector capacity. Progress using new technologies like artificial intelligence and blockchain, for example, demand access to information and communication technologies (ICTs). In El Salvador—and Latin America in general—a sharp digital divide based on inequality obstructs access to and the development of new technologies.
El Salvador has the region’s lowest ranking in the 2023 Broadband Development Index from the Inter-American Development Bank. This reflects deep-rooted structural issues obstructing internet access and create barriers to using Bitcoin.
Regulatory innovation can help close this gap. El Salvador is leading in these efforts, per its frequent use of regulatory sandboxes—temporary suspensions of regulation to allow for experimentation—as well as policies to improve regulation. For example, the country has tailored its regulatory frameworks through its Law to Facilitate Financial Inclusion to encourage the adoption of new financial technologies.
This kind of financial inclusion is key to reducing inequality and exemplifies the third lesson: regulation and crypto assets are not rivals but complement each other. Without sound financial regulation, Bitcoin is viewed as more volatile, thus reducing its use. At the same time, innovation in crypto can spur regulatory innovation and thereby help build state capacity.
Societal trust
El Salvador’s case shows that the use of cryptocurrency for payments should not be legally mandated; instead, it must arise from societal trust. On a de jure level, Bitcoin was legal tender in the country, but it was only rarely used. Rather than trying to force Bitcoin’s use through top-down lawmaking, proponents should pursue a bottom-up strategy that would more effectively foster public confidence. From the top, the government can shore up regulations to build additional trust.
Currently, El Salvador is positioned to benefit from the financial reform mandated by the IMF. This reform aims to enhance transparency and accountability in the financial sector while effectively regulating crypto assets by addressing their associated risks and opportunities, as recognized by the IMF. Bitcoin’s use will remain voluntary, and this mutual understanding with the IMF could pave the way for regulating crypto assets in other countries.
The new regulations are likely to boost trust in Bitcoin, so the country now has an opportunity to innovate in this field, establish trust in the use of crypto assets, and help close the digital divide. In the meantime, it has continued to receive support from the Inter-American Development Bank for digital infrastructure development.
If the government and its multilateral partners can tackle associated risks, particularly concerning financial intelligence, the Bitcoin saga in El Salvador will not be a failure. Instead, it will represent the trial-and-error process essential for fostering innovation and enhancing financial inclusion.
Americas Quaterly: https://americasquarterly.org/article/in-el-salvador-bitcoins-retreat-left-valuable-lessons/
En El Salvador, el retroceso de Bitcoin dejó valiosas lecciones
En septiembre de 2021, El Salvador se convirtió en el primer país en adoptar Bitcoin como moneda de curso legal. En ese momento, el presidente Nayib Bukele sostuvo que la audaz decisión promovería la inclusión financiera, aumentaría la eficiencia de las remesas y estimularía las inversiones privadas, especialmente las vinculadas a nuevas tecnologías. Sin embargo, la medida también generó inquietudes válidas sobre su implementación y aspectos macroeconómicos. Tras el fin del experimento hace dos meses, muchos se preguntaron qué quedaba de la iniciativa y qué sucedería luego.
El cambio de postura del gobierno de El Salvador se produjo debido a las condiciones impuestas por el International Monetary Fund (IMF) (Fondo Monetario Internacional, FMI) como parte de un nuevo programa de asistencia financiera de 1,400 millones de dólares otorgado al país. Ante la oposición del prestamista multilateral, el gobierno y la Asamblea Legislativa optaron por abolir en enero el estatus de Bitcoin como moneda de curso legal, limitando su uso “voluntario” al sector privado. La ley estableció límites claros para “confinar” las transacciones relacionadas con Bitcoin. Con esta limitación, por ejemplo, una persona ya no podrá pagar impuestos con el criptoactivo.
Incluso así, esto no significa que el experimento haya terminado. El Salvador todavía aspira a convertirse en un centro tecnológico y logístico mediante la promoción de criptoactivos y nuevas tecnologías. En enero, el país fue sede del PLANB Forum 2025, la conferencia de criptoactivos más grande de Centroamérica, y el gobierno está incrementando sus reservas de Bitcoin. En un movimiento observado de cerca por entidades multilaterales y entusiastas de las criptomonedas, el gobierno compró más Bitcoin en marzo, elevando el total de su Fondo Estratégico de Reserva de Bitcoin a 6,102 monedas, o alrededor de 500 millones de dólares.
La pérdida del estatus de moneda de curso legal cambia el alcance y el carácter del experimento. Mirando hacia atrás, el fracaso de la prueba con Bitcoin pone de relieve los beneficios de las innovaciones institucionales asociadas a las nuevas tecnologías, pero también los desafíos derivados de la arraigada fragilidad estatal en América Latina. Si se extraen las lecciones adecuadas, el experimento todavía podría rendir frutos.
Un comienzo accidentado
Desde el principio, el uso de Bitcoin en El Salvador enfrentó desafíos prácticos. La mayoría de las personas se mostraban reacias a respaldar el gasto del gobierno para promoverlo, y la falta de confianza en el criptoactivo redujo significativamente su uso en los negocios, manteniendo al dólar estadounidense como la moneda preferida. Datos recolectados el año pasado mostraron que ocho de cada diez salvadoreños no usaban Bitcoin, y las remesas enviadas a través de la billetera electrónica del gobierno, Chivo, también fueron escasas, lo que explica por qué solo el 1% del total de remesas involucraba criptoactivos.
Cuando el FMI anunció un acuerdo inicial para un Acuerdo de Servicio Ampliado con la administración de Bukele en diciembre, una de sus condiciones clave fue revertir el uso de Bitcoin. El Salvador estaba ante una encrucijada clara: o recibir el apoyo del FMI o mantener a Bitcoin como moneda de curso legal. El Acuerdo de Servicio Ampliado prometía fortalecer las finanzas públicas de El Salvador, así como reforzar la gobernanza, la transparencia y los esfuerzos contra el lavado de dinero y la financiación del terrorismo (AML/CFT, por sus siglas en inglés). Dado el éxito limitado de su política de adopción de Bitcoin, sacrificar el estatus de moneda de curso legal fue la elección lógica.
La innovación y la capacidad estatal
La primera lección de la experiencia de El Salvador es la necesidad de implementar políticas audaces para impulsar la innovación y la experimentación. América Latina requiere innovación para fomentar el crecimiento económico, especialmente en sus instituciones administrativas. La innovación, a su vez, requiere experimentación y un enfoque de prueba y error. Aunque su apuesta de convertirlo en moneda de curso legal no tuvo éxito, el gobierno ahora está mejor posicionado para liderar esfuerzos en la creación de marcos regulatorios efectivos que faciliten el uso seguro de Bitcoin y otras criptomonedas. Al disipar las preocupaciones relacionadas con la moneda de curso legal, El Salvador podría concentrarse en establecer regulaciones sólidas y fomentar la confianza de la ciudadanía, con el objetivo final de utilizar Bitcoin para mejorar la inclusión financiera.
La segunda lección es que la innovación sostenible requiere capacidad tanto del Estado como del sector privado. El avance en el uso de nuevas tecnologías como la inteligencia artificial y la cadena de bloques (blockchain), por ejemplo, exige acceso a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). En El Salvador —y en América Latina en general— existe una marcada brecha digital basada en la desigualdad que dificulta el acceso y el desarrollo de nuevas tecnologías.
El Salvador tiene la calificación más baja de la región en el Índice de Desarrollo de Banda Ancha 2023 del Inter-American Development Bank (IADB) (Banco Interamericano de Desarrollo, BID). Esto refleja problemas estructurales arraigados que obstaculizan el acceso a internet y generan barreras para el uso de Bitcoin.
La innovación regulatoria puede ayudar a cerrar esta brecha. El Salvador está a la vanguardia en estos esfuerzos, según su uso frecuente de “regulatory sandboxes”, suspensiones temporales de la regulación que permiten la experimentación, así como de políticas para mejorar la regulación. Por ejemplo, el país ha adaptado sus marcos regulatorios mediante su Ley para Facilitar la Inclusión Financiera, con el fin de fomentar la adopción de nuevas tecnologías financieras.
Este tipo de inclusión financiera es clave para reducir la desigualdad y ejemplifica la tercera lección: la regulación y los criptoactivos no son rivales, sino que se complementan. Sin una regulación financiera sólida, Bitcoin se percibe como más volátil, lo que reduce su uso. Al mismo tiempo, la innovación en cripto puede impulsar la innovación regulatoria y, con ello, ayudar a fortalecer la capacidad del Estado.
La confianza social
El caso de El Salvador muestra que el uso de la criptomoneda para pagos no debería ser un mandato legal; más bien, debe surgir de la confianza social. En el plano legal, Bitcoin era moneda de curso legal en el país, pero se utilizaba escasamente. En vez de tratar de imponer su uso desde arriba mediante la legislación, los defensores de Bitcoin deberían adoptar una estrategia ascendente que realmente fomente la confianza pública. Desde el nivel superior, el gobierno puede apuntalar la regulación para generar mayor confianza.
En la actualidad, El Salvador está en posición de beneficiarse de la reforma financiera ordenada por el FMI. Esta reforma busca mejorar la transparencia y la rendición de cuentas en el sector financiero, al tiempo que regula eficazmente los criptoactivos al abordar los riesgos y oportunidades asociados, tal como lo ha reconocido el FMI. El uso de Bitcoin seguirá siendo voluntario, y este entendimiento mutuo con el FMI podría allanar el camino para la regulación de criptoactivos en otros países.
Es probable que las nuevas regulaciones fortalezcan la confianza en Bitcoin, por lo que el país ahora tiene la oportunidad de innovar en este ámbito, generar confianza en el uso de criptoactivos y contribuir a cerrar la brecha digital. Mientras tanto, ha seguido recibiendo apoyo del BID para el desarrollo de infraestructura digital.
Si el gobierno y sus socios multilaterales logran hacer frente a los riesgos asociados, especialmente en lo que respecta a la inteligencia financiera, la saga de Bitcoin en El Salvador no será un fracaso. Más bien, representará el proceso de ensayo y error esencial para fomentar la innovación y ampliar la inclusión financiera.
Americas Quaterly: https://americasquarterly.org/article/in-el-salvador-bitcoins-retreat-left-valuable-lessons/