In the latest of a series of academic articles, two scholars add to mounting evidence that gang truces may provide a short-term reprieve from violence but over time can add to the total death toll.
The scholars – Cree Jones and Preston Lloyd, writing in the Journal of Empirical Legal Studies – tackle the case of the gang truce in El Salvador. To facilitate the empirical analysis, they break the truce into three time periods: the truce itself (March 2012-April 2013); a “piecemeal revocation” period during which the government began to roll back the truce (May 2013-January 2015); and a post-truce period (February 2015-December 2016).
Using a difference-in-differences design, they estimate the truce and the “piecemeal” truce “prevented” 1,681 homicides, while the post-truce period saw 2,250 more homicides. In other words, according to their calculations, there were 569 more homicides than there might have been if there had never been a truce.
The Jones and Lloyd article follows a series of others that have studied truces in the Americas and come to similar conclusions, including a 2013 Wilson Center report by Ed Maguire that determined a truce in Trinidad and Tobago had resulted in short-term gains, followed by a longer-term spate of homicides; and a paper from 2020 by Charles Katz, Anthony Harriott, and Eric Hedberg on Jamaica that determined that, while no statistically significant change occurred in homicides of the area studied, other areas saw spikes in homicides. Several studies of US gang truces have come to equally disheartening conclusions.
There are other studies, however, that say the lives saved far surpassed what Jones and Lloyd say. Among them is a 2016 study by Katz, Hedberg, and Luis Amaya on the same Salvadoran truce, which concluded the truce had saved some 5,500 lives, and the time period analyzed was a year less than Jones and Lloyd. However, that study did not delve into what happened after the truce, and other studies have similarly limited longitudes, which can be a problem.
In 2015, post-truce El Salvador was the most violent country on the planet not at war. And in their paper, Katz, Hedberg, and Amaya acknowledge that post-truce violence, and the fact that, with truces, “The potential for long-term negative consequences might outweigh any potential short-term benefits.”
The Problem With Gang Truces
It is impossible to disaggregate all the motivations behind gang violence. Gangs have their own internal dynamics, and individuals make decisions based on a number of economic, social, and personal factors. Determining how the collective influences the individual and vice versa is doubly difficult, especially considering that Salvadoran gangs often operate more like a collection of sub-groups than a monolithic supergroup.
In some ways, the truce made this analysis simpler. The gangs were, at least for a time, operating as a collective and negotiating as one. In fact, the truce began after the gangs’ top leaders were transferred from maximum-security prison so they could reestablish control over the rank and file. In return for the transfer, they promised to lower homicides, and they delivered.
But Jones and Lloyd argue that moment also changed the gangs’ incentive structure. Once the tradeoff had been made – lower homicides for a different prison and a series of other incentives that may have included, depending on who you ask, direct payments to the leaders – then that became the new baseline for any negotiations going forward.
“We hypothesize that the increase in homicides in the post revocation period was driven by gangs attempting to create leverage in anticipated future negotiations (i.e., using killing as a means to create political capital),” they write.
Our reporting and that of others corroborated that the gangs did meet with officials of the two top political parties at the time to negotiate another round of concessions. But while logical, and reiterated to varying degrees in other scholarship and our reporting, it is a contentious assertion. The notion is that gangs use homicides of civilians as leverage in the same way that insurgencies might use attacks on military barracks or police stations.
Jones and Lloyd, however, ground this assertion in empirical data. They claim that municipalities they determined were “non-rival” municipalities – where one gang held sway – had higher rises in homicides than those that were in dispute in the period following the end of the revocation period. This finding, they argued, “suggests that a primary driver of the increase in homicides is an attempt by the gangs to create leverage and is not the result of a cycle of violence driven by gang rivalry.”
In sum, gangs were targeting civilians to squeeze the government. The authors were careful not to say this exactly, and when asked in an interview with InSight Crime, Jones said they did not have access to information to determine a clear profile of the victims, so determining this random targeting with any precision is difficult.
“We don’t have good visibility on victim affiliation in the data that we have,” he said. “We rely on data that’s at the homicide level. So there is gang attribution: Was this a gang killing, and what gang perpetuated the killing.”
What’s more, it’s not clear how many of the homicide victims were killed by security forces themselves, as they ramped up their crackdown, and the two sides began a brutal tat-for-tat that included extrajudicial executions of alleged gang members.
Still, the finding is reinforced by other gang truce studies. Most notably, Katz, Harriott, and Hedberg note that gangs in Jamaica have long played significant roles in politics in that country, and that “peace was consistently seen by them as a bargaining tool.”
These gangs, however, did not use homicides as leverage. They used their involvement in the truce to gain political and social capital with the community. And for Katz, Harriott, and Hedberg, this may have contributed to the truce’s ultimate failure.
“It was more a vehicle for rhetoric rather than for reality,” they write.
And as it relates to El Salvador, other academics who have studied the country agree with Jones and Lloyd’s overall findings.
“I think it makes sense that they learn,” Michael Paarlberg, a professor at Virginia Commonwealth who has long studied El Salvador, told InSight Crime. “They see themselves as political actors”
Should Truces Be Abandoned?
The logical conclusion from these and other studies might be to abandon truces altogether. However, it is important to note that these truces had intrinsic problems and were devoid of large-scale political buy-in required to undermine gang violence.
The government of El Salvador, for example, never formally recognized the truce, and there was no legal framework for the ongoing talks or subsequent efforts to create social, education, and economic programs related to it. The ambiguity allowed for political top-cover should the plan go astray. But it also put those who participated directly in legal jeopardy and ultimately led to the prosecution of the truce’s top mediator, among others.
That ambiguity also appeared to keep others, among them business owners, international aid agencies, and non-governmental organizations, from helping the effort at the scale necessary to affect deep shifts in motivations. The result was that negotiators themselves were forced to scramble for any meaningful support to facilitate the maintenance of the truce, and the only logical pressure point for the gangs to push became political.
Other truces were even more difficult to implement, since they were partial. In the cases of Jamaica and Trinidad and Tobago, for example, there was no national truce, just truces in specific parts of the country. So while a truce may have been holding in one space, in another area the fighting continued. Indeed, gangs in Jamaica may have used the truce to regroup and attack other gangs in other areas, the researchers found. And in Trinidad and Tobago, gang members who participated in the truce were targeted by others.
Still, the core problem appears to be that truces are not accompanied by any sustained efforts to address the root causes of gangs and gang violence, the researchers repeatedly say. Truces, in other words, may be able to create a temporary space for more concerted social, education, and economic interventions. But if those efforts are not going to be implemented in conjunction with the truce, you may have been better off not launching the truce in the first place.
InSight Crime: https://insightcrime.org/news/did-el-salvadors-gang-truce-lead-to-more-violence/
¿Condujo la tregua entre pandillas en El Salvador a más violencia?
En el más reciente de una serie de artículos académicos, dos investigadores aportan evidencia creciente de que las treguas de pandillas pueden brindar un respiro a corto plazo ante la violencia, pero con el tiempo pueden contribuir a un mayor número total de muertes.
Los investigadores –Cree Jones y Preston Lloyd, escribiendo en el Journal of Empirical Legal Studies– abordan el caso de la tregua de pandillas en El Salvador. Para facilitar el análisis empírico, dividen la tregua en tres períodos: la propia tregua (marzo de 2012-abril de 2013); un período de “revocación gradual” en el que el gobierno comenzó a revertir la tregua (mayo de 2013-enero de 2015); y un período pos-tregua (febrero de 2015-diciembre de 2016).
Mediante un diseño de diferencia en diferencias, estiman que la tregua y la “revocación gradual” “evitaron” 1,681 homicidios, mientras que el período pos-tregua registró 2,250 homicidios adicionales. En otras palabras, según sus cálculos, hubo 569 homicidios más de los que podría haber habido si nunca hubiera existido la tregua.
El artículo de Jones y Lloyd sigue a una serie de estudios previos que han analizado treguas en las Américas y han obtenido conclusiones similares, incluido un informe del Wilson Center de 2013 elaborado por Ed Maguire, que determinó que una tregua en Trinidad y Tobago arrojó beneficios a corto plazo, seguidos de un incremento de homicidios a largo plazo; y un estudio de 2020 de Charles Katz, Anthony Harriott y Eric Hedberg sobre Jamaica, que concluyó que, si bien el área estudiada no experimentó un cambio estadísticamente significativo en homicidios, otras zonas registraron un aumento. Varios estudios sobre treguas de pandillas en Estados Unidos han llegado a conclusiones igualmente desalentadoras.
No obstante, existen estudios que plantean que la cantidad de vidas salvadas supera con creces lo que señalan Jones y Lloyd. Entre ellos se incluye un estudio de 2016 de Katz, Hedberg y Luis Amaya sobre la misma tregua salvadoreña, que estimó que la tregua había salvado alrededor de 5,500 vidas, analizando incluso un año menos que Jones y Lloyd. Sin embargo, dicho estudio no profundizó en lo que sucedió después de la tregua, y otros trabajos han tenido también alcances temporales limitados, lo cual puede plantear dificultades.
En 2015, la El Salvador pos-tregua fue el país más violento del mundo que no estaba en guerra. Y en su trabajo, Katz, Hedberg y Amaya reconocen que la violencia posterior a la tregua y el hecho de que, con estas iniciativas, “La posibilidad de consecuencias negativas a largo plazo podría superar cualquier beneficio a corto plazo”.
El problema con las treguas de pandillas
Es imposible desglosar todas las motivaciones detrás de la violencia de las pandillas. Estos grupos tienen dinámicas internas propias, y cada individuo toma decisiones con base en diversos factores económicos, sociales y personales. Determinar cómo influye lo colectivo en lo individual y viceversa resulta el doble de difícil, sobre todo considerando que las pandillas salvadoreñas con frecuencia se organizan más como una serie de subgrupos que como un solo supergrupo.
En cierto modo, la tregua facilitó este análisis. Al menos durante un tiempo, las pandillas operaron como un colectivo y negociaron unidas. De hecho, la tregua se inició después de que los cabecillas de las pandillas fueran trasladados de una prisión de máxima seguridad para que pudieran retomar el control sobre su base. A cambio del traslado, se comprometieron a reducir los homicidios, y cumplieron.
Pero, según Jones y Lloyd, ese momento también modificó la estructura de incentivos de las pandillas. Una vez hecho el intercambio —reducir homicidios a cambio de una prisión distinta y una serie de beneficios que, dependiendo de a quién se le pregunte, pudieron incluir pagos directos a los líderes— esa se convirtió en la nueva base de cualquier negociación futura.
“Hipotetizamos que el incremento en homicidios en el período posterior a la revocación se debió a que las pandillas buscaban crear palanca con miras a negociaciones futuras (es decir, usar el asesinato como un medio para generar capital político)”, escriben.
Nuestras investigaciones y las de otros corroboraron que los pandilleros sí se reunieron con funcionarios de los dos principales partidos políticos de la época para negociar otra ronda de concesiones. Pero si bien dicho planteamiento puede ser lógico, y se reitera en distinto grado en otros estudios académicos y en nuestra propia cobertura, también resulta controvertido. La idea es que las pandillas usan los homicidios de civiles como palanca de la misma forma que las insurgencias podrían emplear ataques contra cuarteles militares o comisarías.
Sin embargo, Jones y Lloyd fundamentan esa afirmación a partir de datos empíricos. Señalan que los municipios que calificaron como “no rivales” —donde una sola pandilla ejercía el control— tuvieron mayores alzas en homicidios que aquellos en disputa, durante el período posterior al fin de la revocación. Este hallazgo, afirman, “sugiere que un factor determinante del incremento de homicidios es el intento de las pandillas de aumentar su poder de negociación, y no se trata de un ciclo de violencia derivado de sus rivalidades”.
En otras palabras, las pandillas estaban atacando a civiles para ejercer presión sobre el gobierno. Los autores, con todo, fueron cautelosos al no afirmarlo de forma categórica. Y, en una entrevista con InSight Crime, Jones aclaró que no contaban con información para determinar con exactitud el perfil de las víctimas, así que no era posible precisar la selección de objetivos de forma clara.
“No tenemos buena visibilidad de la afiliación de las víctimas en los datos de que disponemos”, apuntó. “Nos basamos en datos de nivel de homicidio. Hay atribuciones de pandillas: si fue un homicidio vinculado a pandillas y qué pandilla perpetró el asesinato”.
Además, no queda claro cuántas de esas víctimas de homicidio fueron ultimadas por las propias fuerzas de seguridad, que intensificaron su represión y se embarcaron en un toma y daca brutal que incluyó ejecuciones extrajudiciales de presuntos pandilleros.
Aun así, esta conclusión coincide con otros estudios sobre treguas de pandillas. De manera destacada, Katz, Harriott y Hedberg señalan que las pandillas en Jamaica han desempeñado durante años un papel importante en la política local, y que “ellas veían de manera consistente la paz como una herramienta de negociación”.
No obstante, esas pandillas no recurrieron a los homicidios para ejercer presión. Más bien emplearon su participación en la tregua para ganar capital político y social en la comunidad. Y, de acuerdo con Katz, Harriott y Hedberg, esto quizá contribuyó a la quiebra definitiva de la tregua.
“Fue más un instrumento retórico que una realidad”, escriben.
En cuanto a El Salvador, otros académicos que han estudiado el país concuerdan con las conclusiones generales de Jones y Lloyd.
“Creo que tiene sentido que aprendan”, comentó a InSight Crime Michael Paarlberg, profesor de la Universidad de Virginia Commonwealth que ha estudiado El Salvador durante mucho tiempo. “Se ven a sí mismos como actores políticos”.
¿Se deberían abandonar las treguas?
La conclusión lógica de estos y otros estudios podría ser abandonar las treguas en su totalidad. Sin embargo, es importante notar que estas treguas adolecían de problemas intrínsecos y carecían del respaldo político masivo necesario para debilitar la violencia de las pandillas.
En el caso de El Salvador, por ejemplo, el gobierno nunca reconoció oficialmente la tregua ni existía un marco legal para las negociaciones en curso ni para los esfuerzos subsiguientes de crear programas sociales, educativos y económicos en torno a ella. Esa ambigüedad dejaba un margen de maniobra político si el plan fracasaba, pero también generó implicaciones legales para quienes participaron de manera directa, lo que desembocó, finalmente, en el procesamiento del principal mediador de la tregua, entre otros.
Esa ambigüedad también pareció distanciar a otros actores, entre ellos empresarios, organismos internacionales de ayuda y organizaciones no gubernamentales, de colaborar con la iniciativa a la escala que se necesitaba para impactar las motivaciones de manera profunda. El resultado fue que los propios negociadores tuvieron que batallar para obtener apoyo significativo que asegurara el mantenimiento de la tregua, y el único punto de presión lógico para las pandillas terminó siendo el ámbito político.
Otras treguas fueron todavía más difíciles de implementar, puesto que eran parciales. En los casos de Jamaica y Trinidad y Tobago, por ejemplo, no hubo una tregua nacional, sino varias parciales. De modo que mientras en ciertas zonas existía un cese de violencia, en otras los enfrentamientos seguían. De hecho, de acuerdo con los investigadores, las pandillas en Jamaica pudieron haberse aprovechado de la tregua para reagruparse y atacar a otras pandillas en otros territorios. Y en Trinidad y Tobago, los pandilleros que participaron en la tregua quedaron a merced de otros grupos.
Con todo, los investigadores recalcan con frecuencia que el problema principal parece ser que las treguas no van acompañadas de esfuerzos continuos para remediar las causas de fondo de las pandillas y la violencia que generan. Dicho de otra forma, las treguas podrían ofrecer un espacio temporal para impulsar intervenciones sociales, educativas y económicas de mayor alcance. Pero si dichas estrategias no van a implementarse en paralelo con la tregua, quizás sea preferible no establecerla en primer lugar.
InSight Crime: https://insightcrime.org/news/did-el-salvadors-gang-truce-lead-to-more-violence/