In December 2024, El Salvador and the International Monetary Fund (IMF) reached a staff-level agreement for a $1.4 billion loan. The agreement, which outlines key policy commitments and structural reforms, remains subject to approval by the IMF Executive Board before the funds can be disbursed. However, concerns persist among civil society organizations and broader segments of the Salvadorean public that approval of an arrangement with the IMF could enable continued democratic backsliding and allow Nayib Bukele to further consolidate his authoritarian grip. The IMF Executive Board can help mitigate such concerns by enhancing transparency and accountability in the IMF-supported program. As a first step, including the following considerations into the IMF program would strengthen democratic norms and the rule of law in El Salvador, especially in the areas of governance and anti-corruption. Similarly, by improving consultation and encouraging communication with and the involvement of civil society actors, the IMF team, management, and the board would support broader public buy-in and strengthen program implementation.

Commitment to Effectively Implement Prior Actions

The Government of El Salvador (GOES) recently enacted a new anti-corruption law, despite the existence of strong legal frameworks already in place. However, the key challenge lies in ensuring its effective implementation. As the IMF Executive Board has noted, “PAs [prior actions] are often used prominently in cases where a country has a weak track record of implementation and are useful to ensure a minimum implementation standard. However, staff should be mindful of the possibility that PAs may be implemented without genuine ownership such that its impact is nominal or temporary.” To prevent superficial compliance, it is essential to enforce concrete measures—such as requiring all government officials covered by the law to submit their declarations of assets (declaración de patrimonio) and ensuring full compliance with existing transparency and accountability regulations.

As part of its agreement with the IMF, El Salvador amended the Bitcoin Law to make its use optional and remove its status as a legal tender. The government should now publicly disclose the costs and sources of funding for its Bitcoin experiment―including a full audit of the crypto wallet Chivo.

Quantitative Performance Criteria

Implement a ceiling on government borrowing from private pension funds: El Salvador’s Legislative Assembly made changes to the pensions regime in December 2022. As a result, the GOES has been able to increase its borrowing, which amounted to 80 percent of pension contributions received between January 2023 and June 2024, according to data from the Banco Central de Reserva (BCR) and press reports. Further, through a debt swap in 2023, the GOES will not pay interest or principal for four years. Given this, the GOES should significantly pay down this debt and undertake a serious pension reform that would ultimately prohibit further government borrowing from the pension funds going forward, in order to ensure the pension scheme’s long-term viability.

Implement a ceiling on government borrowing from private banks: The GOES has similarly forced private banks to purchase its domestic debt instruments (known as CETES and LETES) to the point that banks have had to draw on their legal banking reserve funds. In March 2024, Barclay’s reported that, according to BCR data, commercial banks’ “gross credit, measured by bonds and loans, to the public sector is . . . 13.7% of total assets . . . the highest level on record and up markedly from 11.8% in 2022” (per a Barclays analysis from March 5, 2024). To safeguard depositors’ funds and maintain the stability of the banking sector such practices should be curtailed, and the minimum reserve requirements must be restored to pre-Covid-19 levels by the end of the 40-month arrangement.

Nonobservance of the above should interrupt purchases or disbursements under the arrangement.

Due Process, Anti-Corruption, and Transparency Measures

Strengthen banking sector regulation: Due to weak banking oversight, the GOES stepped in to manage the savings and loan association COSAVI in 2024, resulting in ongoing restrictions on depositor withdrawals. It is unclear whether depositors will be able to recover their savings, and the government has not been transparent on how it is planning to resolve the crisis. Resolution of this matter―namely full restitution to depositors and accountability for those responsible―as well as stronger oversight and supervision of savings and loan entities should be a condition for the IMF arrangement. This would prevent similar occurrences from taking place in the future.

Due process for laid-off public sector employees: In an effort to reduce its wage bill, the GOES has been laying off employees and will likely continue to do so during program implementation. Workers complain that the separation process is vexed by illegalities and that their rights have been violated, for example, by noncompliance with the general principles and due notice provisions contained in the Labor Code and the Civil Service Law. Under the IMF arrangement, any reduction of the government workforce must be respectful of labor rights and in full compliance with the law.

Other actions: Transparency should be strengthened under the IMF program. The government should demonstrate ownership and commitment to transparency, anti-corruption, and the rule of law by taking clear and specific actions. Key priorities should include:

• Rescinding the constitutional amendment of Article 248, which now allows for the same legislature to amend the constitution
• Electing an attorney general who is independent of the executive branch
• Reforming the judicial career law to restore the lower courts’ independence
• Restoring the independence and functionality of the Instituto de Acceso a la Información Pública
• Investigating the corruption cases brought by CICIES and, when warranted, initiating prosecutions
• Making public all information regarding government procurement
• Actively seeking reinstatement as an Open Government Partnership member
• Allowing the publication of all IMF staff reports and press releases related to program implementation and consultations under Article IV

Program Implementation

Establish an Economic Program Oversight Committee (EPOC): In 2013, under the IMF’s Extended Fund Facility with Jamaica, EPOC “was formed so that stakeholders from the private sector, unions, government, academia, and the media could come together to hold the government accountable for its reform commitments and fiscal discipline.” A similar committee should be established for El Salvador, one that would share monitoring with IMF staff from the start. It is worth noting that IMF Managing Director Kristalina Georgieva and former Managing Director Christine Lagarde have both referred to the Jamaica program as a “model.”

Quarterly program reviews: In order to gain maximum benefit from the proposed EPOC mechanism above and considering the current level of polarization in the country, it would be advisable to hold program reviews on a quarterly basis, as opposed to every six months. This would allow closer monitoring and more frequent feedback from civil society to inform the program implementation assessments.

Engagement with Civil Society

The IMF’s 2018 Review of Program Design and Conditionality recommended “improving two-way communication to support broad public buy-in.” In the case of El Salvador, establishing a participatory process would “foster greater flexibility in program design, encourage greater ownership and, as such, strengthen program implementation.” As the IMF itself proposes, it should “deepen engagement” with civil society organizations (CSOs) and engage “through various channels and with different audiences.” In turn, the GOES should establish a formal consultation process with CSOs “targeting the appropriate level of consultation for broad ownership,” and the IMF should encourage officials to “engage in a transparent participatory process, make themselves available to give seminars, provide training, meet with various stakeholders, and engage the media.” Regular meetings between CSOs and IMF senior management and the board should also take place.

Implementing these reforms is essential to strengthening democratic governance, restoring institutional independence, and ensuring transparency in El Salvador. Failure to act would have adverse effects. For example, it would exacerbate unemployment and social dislocation resulting from efforts to reduce the government wage bill, weaken the financial system by failing to meet robust capital reserve standards, and allow opportunities for corruption and bribery to persist. However, by addressing concerns over constitutional amendments, judicial autonomy, anti-corruption efforts, and access to public information, the arrangement with the IMF will help rebuild trust in government institutions and uphold the rule of law. Additionally, enhancing accountability in government procurement and fiscal management, along with reengaging with international transparency initiatives, will contribute to greater economic stability and democratic resilience.

Center for Strategic & International Studies: https://www.csis.org/analysis/imf-loan-el-salvador-raises-transparency-concerns

Préstamo del FMI a El Salvador genera preocupaciones sobre transparencia

En diciembre de 2024, El Salvador y el Fondo Monetario Internacional (FMI) llegaron a un acuerdo a nivel de personal técnico por 1,4 mil millones de dólares. El acuerdo, que describe compromisos de política claves y reformas estructurales, todavía está sujeto a la aprobación del Directorio Ejecutivo del FMI antes de que se puedan desembolsar los fondos. Sin embargo, persisten preocupaciones entre las organizaciones de la sociedad civil y amplios sectores de la ciudadanía salvadoreña de que la aprobación de un acuerdo con el FMI podría permitir que continúe el retroceso democrático y favorecer que Nayib Bukele consolide aún más su control autoritario. El Directorio Ejecutivo del FMI puede ayudar a mitigar estas inquietudes intensificando la transparencia y la rendición de cuentas en el programa respaldado por el FMI. Como primer paso, la inclusión de las siguientes consideraciones en el programa del FMI reforzaría las normas democráticas y el estado de derecho en El Salvador, especialmente en el ámbito de la gobernanza y la lucha contra la corrupción. Asimismo, al mejorar la consulta y fomentar la comunicación y la participación de actores de la sociedad civil, el equipo del FMI, la gerencia y el Directorio apoyarían una mayor aceptación pública y fortalecerían la implementación del programa.

Compromiso de implementar de manera efectiva las acciones previas  

El Gobierno de El Salvador promulgó recientemente una nueva ley anticorrupción, a pesar de que ya existían sólidos marcos legales. Sin embargo, el principal desafío radica en garantizar su implementación efectiva. Como ha señalado el Directorio Ejecutivo del FMI: “Las acciones previas (PAs, por sus siglas en inglés) se utilizan con frecuencia de manera destacada en casos en los que un país tiene un historial débil de implementación y son útiles para asegurar un estándar mínimo de ejecución. Sin embargo, el personal debe tener en cuenta la posibilidad de que las medidas previas puedan implementarse sin una apropiación genuina, de modo que su impacto sea meramente nominal o temporal.”  

Para evitar un cumplimiento superficial, es esencial aplicar medidas concretas. Por ejemplo, exigir a todos los funcionarios del gobierno cubiertos por la ley que presenten sus declaraciones de patrimonio y asegurar el pleno cumplimiento de las normativas vigentes de transparencia y rendición de cuentas.  

Como parte de su acuerdo con el FMI, El Salvador enmendó la Ley Bitcoin para hacer opcional su uso y eliminar su condición de moneda de curso legal. El gobierno debe ahora divulgar públicamente los costos y las fuentes de financiamiento de su experimento con Bitcoin, incluida una auditoría completa de la billetera de criptomonedas Chivo.

Criterios de desempeño cuantitativos  

Implementar un tope al endeudamiento del gobierno con los fondos de pensiones privados: La Asamblea Legislativa de El Salvador realizó cambios en el régimen de pensiones en diciembre de 2022. Como resultado, el GOES ha podido aumentar su endeudamiento, que ascendió al 80 por ciento de las contribuciones de pensiones recibidas entre enero de 2023 y junio de 2024, según datos del Banco Central de Reserva (BCR) y reportes de prensa. Además, mediante un canje de deuda en 2023, el GOES no pagará intereses ni principal durante cuatro años. Dadas estas circunstancias, el GOES debe saldar de forma significativa esta deuda y realizar una reforma profunda del sistema de pensiones que, en última instancia, prohíba nuevas operaciones de endeudamiento del gobierno a partir de los fondos de pensiones, para garantizar la viabilidad a largo plazo del esquema previsional.  

Implementar un tope al endeudamiento del gobierno con la banca privada: El GOES también ha obligado de manera similar a los bancos privados a adquirir sus instrumentos de deuda interna (conocidos como CETES y LETES) hasta el punto de que los bancos han tenido que recurrir a sus reservas bancarias legales. En marzo de 2024, Barclays informó que, según datos del BCR, el “crédito bruto, medido por bonos y préstamos, al sector público es… 13,7% del total de activos… el nivel más alto registrado y un gran aumento en comparación con el 11,8% en 2022” (según un análisis de Barclays del 5 de marzo de 2024). Para salvaguardar los fondos de los depositantes y mantener la estabilidad del sector bancario, estas prácticas deben reducirse y los requisitos de reserva mínima deben restablecerse a los niveles previos a la Covid-19 antes de concluir el acuerdo de 40 meses. La inobservancia de lo anterior debe interrumpir las adquisiciones o desembolsos en el marco del acuerdo.

Medidas de debido proceso, anticorrupción y transparencia  

Fortalecer la regulación del sector bancario: Ante la débil supervisión bancaria, el GOES intervino para administrar la asociación de ahorros y préstamos COSAVI en 2024, lo que resultó en restricciones continuas sobre los retiros de los depositantes. No está claro si estos podrán recuperar sus ahorros, y el gobierno no ha sido transparente en cuanto a cómo planea resolver la crisis. La resolución de este asunto —la restitución total a los depositantes y la rendición de cuentas de los responsables—, así como una supervisión y fiscalización más rigurosa de las entidades de ahorro y crédito, deben ser condiciones para el acuerdo con el FMI. De esta manera, se prevendrían futuros incidentes similares. 

Debido proceso para los empleados del sector público despedidos: Con el fin de reducir su masa salarial, el GOES ha estado despidiendo empleados y probablemente continuará haciéndolo durante la implementación del programa. Los trabajadores afirman que el proceso de separación está plagado de ilegalidades y que se han vulnerado sus derechos, por ejemplo, al no cumplirse los principios generales ni las disposiciones de notificación previa que contempla el Código de Trabajo y la Ley de Servicio Civil. En el marco del acuerdo con el FMI, cualquier reducción de la fuerza laboral gubernamental debe respetar los derechos laborales y cumplir plenamente con la ley.  

Otras acciones: La transparencia debe reforzarse dentro del programa del FMI. El gobierno debe demostrar apropiación y compromiso con la transparencia, la lucha contra la corrupción y el respeto por el estado de derecho mediante acciones claras y específicas. Las prioridades clave deben incluir:  

• Derogar la reforma constitucional del artículo 248, que ahora permite a la misma legislatura enmendar la constitución  
• Elegir un fiscal general independiente del poder ejecutivo  
• Reformar la ley de la carrera judicial para restaurar la independencia de los tribunales de instancia  
• Restablecer la independencia y la funcionalidad del Instituto de Acceso a la Información Pública  
• Investigar los casos de corrupción presentados por la CICIES y, cuando proceda, iniciar procesos judiciales  
• Hacer pública toda la información sobre adquisiciones gubernamentales  
• Buscar activamente la reincorporación como miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto 
• Permitir la publicación de todos los informes del personal técnico del FMI y los comunicados de prensa relacionados con la implementación del programa y las consultas según el Artículo IV  

Implementación del programa  

Establecer un Comité de Supervisión del Programa Económico (EPOC, por sus siglas en inglés): En 2013, durante el Servicio Ampliado del FMI (Extended Fund Facility) con Jamaica, se formó el EPOC “para que las partes interesadas del sector privado, los sindicatos, el gobierno, el mundo académico y los medios de comunicación pudieran unirse para responsabilizar al gobierno por sus compromisos de reforma y disciplina fiscal.” Un comité similar debería establecerse para El Salvador, uno que comparta la supervisión con el personal del FMI desde el inicio. Cabe señalar que la Directora Gerente del FMI, Kristalina Georgieva, y la ex Directora Gerente Christine Lagarde se refirieron al programa de Jamaica como un “modelo.” 

Revisiones trimestrales del programa: Para aprovechar al máximo el mecanismo de EPOC propuesto y considerando el nivel actual de polarización en el país, sería aconsejable que las revisiones del programa se realizaran trimestralmente, en lugar de cada seis meses. Esto permitiría una supervisión más estrecha y una retroalimentación más frecuente de la sociedad civil, lo que serviría para orientar las evaluaciones sobre la implementación del programa.

Compromiso con la sociedad civil  

La Revisión de 2018 del FMI sobre el Diseño de Programas y Conditionalidad recomendó “mejorar la comunicación bidireccional para lograr una amplia aceptación pública.” En el caso de El Salvador, establecer un proceso participativo “fomentaría una mayor flexibilidad en el diseño del programa, alentaría una mayor apropiación y, como tal, fortalecería la implementación del programa.” Según propone el propio FMI, se debe “profundizar el compromiso” con las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y relacionarse “a través de diversos canales y con diferentes audiencias.” A su vez, el GOES debe establecer un proceso formal de consulta con las OSC “encaminado al nivel adecuado de consulta para asegurar una amplia apropiación,” y el FMI debe alentar a las autoridades a “involucrarse en un proceso participativo transparente, ponerse a disposición para impartir seminarios, proporcionar capacitación, reunirse con diversos actores y comunicarse con los medios.” Asimismo, deben realizarse reuniones periódicas entre las OSC y la alta gerencia y el Directorio del FMI.

La implementación de estas reformas es fundamental para fortalecer la gobernanza democrática, restaurar la independencia institucional y garantizar la transparencia en El Salvador. No actuar tendría efectos adversos. Por ejemplo, aumentaría el desempleo y la desarticulación social derivados de los esfuerzos para reducir la masa salarial del gobierno, debilitaría el sistema financiero al no cumplir con estándares sólidos de reservas de capital y permitiría que persistan las oportunidades de corrupción y soborno. Sin embargo, abordar las preocupaciones sobre las enmiendas constitucionales, la autonomía judicial, los esfuerzos anticorrupción y el acceso a la información pública permitirá que el acuerdo con el FMI ayude a reconstruir la confianza en las instituciones gubernamentales y a defender el estado de derecho. Además, reforzar la rendición de cuentas en la contratación pública y la gestión fiscal, junto con reanudar la participación en iniciativas internacionales de transparencia, contribuirá a una mayor estabilidad económica y resiliencia democrática.

Center for Strategic & International Studies: https://www.csis.org/analysis/imf-loan-el-salvador-raises-transparency-concerns