Between January and December 2023, the government withdrew $1.09776 billion from the Pension Fund, marking an unprecedented record in El Salvador’s history. This represents three times the amount used on average each year ($365 million) by previous governments over the last 17 years (2006-2022), according to information from the Banco Central de Reserva (BCR, Central Reserve Bank).
The Law of the Pension Savings System was modified in 2006 to allow presidential administrations to borrow necessary resources from the Pension Fund to cover pensions from the former INPEP and ISSS systems.
This was a response to address the significant burden on public finances posed by paying pensions from a system with almost no contributors left. The new strategy allowed those contributing to the private sector (represented by the Private Pension Fund Administration Institutions) to pay pensions for those already retired under the old system.
In the first year of that reform, 2006, the executive branch led by Elías Antonio Saca borrowed $90.79 million. The following year it rose to $318.51 million. This amount continued to grow over the years, reaching its peak in 2017 when Salvador Sánchez Cerén’s administration withdrew $557.67 million. That led to the need for another reform that year, creating the Solidarity Guarantee Account.
Until 2022, 2017 had set the record. However, the figure for 2023 broke all records: what Nayib Bukele’s government withdrew from the Pension Fund in one year doubled the $557.67 million, which seemed intolerable during his predecessor’s administration and required a reform to prevent it from happening again.
Ironically, in 2023, it was the reform that enabled the new record, as the law does not set a limit for withdrawals from the pension fund, provided they are used for their legal purpose: paying INPEP and ISSS pensions.
The record may be broken again in the current year. Between January and September 2024, $824.77 million was withdrawn from the Pension Fund, almost $212 million more than in the same period of 2023, when it was $612 million — a 35% increase.
Last year, the pace of this debt accelerated, especially in the final three months of the year when the issuance of Pension Obligation Certificates (COP) reached almost $485 million, or $161 million per month. Between October and December, 44% of the total 2023 funds were withdrawn. If the trend continues, the current year will end with more than $1.4 billion in 12 months.
“In general, the pace of indebtedness has been accelerating so rapidly that 19% of the total pension debt, or one in every five dollars, belongs to the 21 months following the reform. It’s essential to consider that the historic pension debt dates back to 2006,” commented economist Carlos Argueta.
Issuing Without Risk Assessment
This situation has another complication, as explained by Patricio Pineda from the Mesa de Trabajo por una Pensión Digna (Dignified Pension Working Group) and economist Rommel Rodríguez from the Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE, National Development Foundation).
The new instruments used to issue pension debt, specifically the COP, no longer require a risk assessment, which was necessary under the previous law when this task was handled by the Risk Committee.
While the committee still exists, it no longer has any function. It comprises public authorities, like the Superintendent of the Financial System or the President of the Banco Central de Reserva, and civil society members, including a designated representative for workers and another for employers.
“This committee no longer exercises any oversight over the issuances. At best, they are informed when the instruments are issued… I believe that at least the representatives of workers and employers should relay the information of what is happening to their bases,” commented Rodríguez.
As has been illustrated on multiple occasions, the English bank Barclays pointed out that the government might have used a minimum of $300 million from the nearly $1.1 billion taken from the Pension Fund in 2023 for current expenditures through various resource triangulation strategies or a form of financial engineering.
This has allowed the government to use funds belonging to workers for purposes other than those established by the new law approved in December 2022.
But Barclays is not the only international entity that has noted this trend in Nayib Bukele’s administration. The Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (FIAP, International Federation of Pension Fund Administrators), which includes associations, chambers, and similar institutions from countries with legally established Pension Fund Administration systems (AFP) like El Salvador, has also raised concerns.
Gobierno tomó en 2023 del Fondo de Pensiones el triple del promedio anual de los 17 años anteriores
Entre enero y diciembre de 2023, el Gobierno tomó del Fondo de Pensiones $1,097.76 millones, lo que marca todo un récord sin ningún tipo de precedente en la historia de El Salvador: representa el triple de lo que usaron en promedio cada año ($365 millones) los gobiernos anteriores en los últimos 17 años (2006-2022), según información del Banco Central de Reserva (BCR).
La Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones fue modificada en el 2006 con el fin de que las administraciones presidenciales tuvieran la posibilidad de tomar prestado del Fondo de Pensiones los recursos necesarios para cubrir las jubilaciones de los antiguos sistemas del INPEP y del ISSS.
Eso fue una respuesta para tratar de reparar el problema del enorme peso en las finanzas públicas que significaba pagar jubilaciones de un sistema para el que ya no habían casi cotizantes. La nueva estratagema permitía que los que aportaban al sector privado (representado por las AFP) pagaran las pensiones de quienes ya estaban retirados en el viejo sistema.
El primer año que se instauró esa reforma, el 2006, el Ejecutivo presidido por Elías Antonio Saca tomó prestados $90.79 millones. El siguiente año ascendió a los $318.51 millones. Esa suma fue creciendo con los años y su punto máximo fue en 2017, cuando la administración de Salvador Sánchez Cerén retiró $557.67 millones. Por eso fue necesaria otra reforma en ese año y se creó la Cuenta de Garantía Solidaria.
Hasta 2022, el 2017 había marcado el récord. Sin embargo, el dato de 2023 rompió todos los moldes: lo que el Gobierno de Nayib Bukele tomó en un año del Fondo de Pensiones duplicó los $557.67 millones que parecieron una suma intolerable en la administración de su antecesor y que requirió de una reforma para que eso no volviera a ocurrir.
Contradictoriamente, en 2023 fue la reforma la que permitió que el nuevo récord se alcanzara, pues la ley no establece un techo para los retiros de dinero del fondo de pensiones, siempre y cuando se utilicen para su fin legal: pagar las pensiones del INPEP y del ISSS.
Y el récord podría volver a romperse en el año en curso. Entre enero y septiembre de 2024 se tomaron del Fondo de Pensiones $824.77 millones, casi $212 más que en el mismo periodo de 2023, cuando fueron $612 millones, es decir un 35 % de aumento.
El año pasado el ritmo de esa deuda se aceleró, precisamente, en los últimos tres meses del año cuando la emisión de Certificados de Obligaciones Previsionales (COP) fue de casi $485 millones, es decir, $161 millones al mes. Entre octubre y diciembre se tomó el 44 % del total de fondos de 2023. Si se cumple la misma tendencia, el presente año se cerrará con más de $1,400 millones en 12 meses.
“En general el ritmo de endeudamiento se ha ido acelerando a un ritmo tal que el 19% de la deuda total de pensiones, es decir, uno de cada cinco dólares, corresponde a los 21 meses posteriores a la reforma. Hay que tomar en cuenta que la deuda histórica de pensiones data de 2006”, comenta el economista Carlos Argueta.
Emitir sin valorar el riesgo
Pero esto tiene otro agravante, según explican Patricio Pineda, de la Mesa de Trabajo por una Pensión Digna, y el economista Rommel Rodríguez, de la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE).
Y es que hoy los nuevos instrumentos con los que se emite la deuda de pensiones, es decir los COP, no necesitan pasar por una valoración de riesgo, lo que sí ocurría con la ley anterior, cuando esta tarea recaía sobre el Comité de Riesgo.
Si bien este todavía existe, ya no tiene ninguna función. Está conformado por autoridades públicas, como el superintendente del Sistema Financiero o el presidente del Banco Central de Reserva; y por miembros de la sociedad civil, en este caso un miembro designado de los trabajadores y otro designado en representación de los empleadores.
“Ese comité ya no ejerce ningún tipo de contraloría sobre las emisiones. Lo más que ocurre es que les informan cuando se emiten los instrumentos… creo que al menos los representantes de los trabajadores y los empleadores deberían trasladar la información de lo que está ocurriendo a sus bases”, comentó Rodríguez.
Como ya se ha ilustrado en múltiples ocasiones, el banco inglés Barclays señaló que el gobierno podría haber utilizado en gasto corriente un mínimo de $300 millones de los casi $1,100 que tomó del Fondo de Pensiones en 2023 y que lo hizo a través de varias estratagemas de triangulación de los recursos o de una especie de ingeniería financiera.
Eso le ha permitido al gobierno que fondos pertenecientes a los trabajadores sean utilizados para destinos diferentes a los establecidos por la nueva ley aprobada en diciembre de 2022.
Pero Barclays no es la única entidad internacional que ha señalado esta tendencia de la administración de Nayib Bukele.
También lo hizo la Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (FIAP), que agrupa asociaciones, cámaras y otras instituciones similares de aquellos países que tengan establecido legalmente sistemas de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) o similares, como es el caso de El Salvador.