The Government of El Salvador has estimated that in the 2025 budget, it will have 10.84% more revenues than in 2024, a figure that several economists view with caution regarding the capacity of the Salvadoran economy to generate such an increase. Therefore, they find it likely that, if the target is not met, the government will have to resort to short-term debt or draw even more resources from the Pension Fund.
In 2025, the revenue forecast for the General Budget of the Nation is $7,615.78 million, $745 million more than the current fiscal year.
According to economist Rafael Lemus, it is normal for a government to overestimate its revenues. The administration of Nayib Bukele has done so for at least the last three years. However, they have managed to achieve their goals.
Lemus explains that factors such as rampant inflation have contributed to this, with its highest intensities occurring precisely in 2022 and 2023. The highest year-on-year inflation rate was recorded in August 2022, at 7.66%, much higher than the 0.58% in September 2024.
Inflation is extremely concerning for a country’s citizens because it causes their money to lose value. However, for a state, it has a paradoxical effect, as it translates into greater revenue capacity, especially in consumption taxes like the Value Added Tax (VAT), where 13% of each purchase is paid. If prices rise, so does the collected amount.
Fortunately for most of the population, inflation is subsiding worldwide, and El Salvador is no exception.
For Lemus, this makes it difficult to reach the target, especially considering that the economy has slowed down and that it will be challenging to even reach the 3% growth estimated by entities such as the International Monetary Fund (IMF). Not to mention the same figure considered for 2025.
Where could the government draw more resources from if the economy grows so little? Is it possible through better tackling of tax evasion and avoidance?
For Lemus and economist Alfonso Goitia, it is not a sufficient answer, as work has been done on this issue in recent years, and increasing those margins is complicated. Goitia believes this is clearer regarding the higher-income population.
“The government of Bukele won’t apply this, especially considering that greater pressure on higher-income individuals could affect their friends and family,” comments Goitia.
Economist Tatiana Marroquín is somewhat more optimistic and believes that revenues have increased in recent years despite a sluggish economy. However, she notes that it is crucial for the government to disclose more information to understand the reasons.
“I don’t think it’s difficult for them to achieve it. That doesn’t mean I don’t think it’s important to discuss how they’re doing it. Taxes are not neutral; it’s important to know who’s paying more, if it’s the people with fewer resources,” Marroquín points out.
Pensions and Short-term Debt
President Nayib Bukele’s promise in his September 15 speech was that he would not use new debt for current expenses in the 2025 budget. Can he obtain money from debt and still technically keep his word?
The answer is yes, and it lies in the Pension Fund, according to specialists. The government has been taking around $91 million monthly since the reform that came into effect in January 2023. According to investment bank Barclays and calculations by citizens knowledgeable on the issue, the government has not used 100% of these resources for their legal purpose, which is paying the pensions of the former INPEP and ISSS systems.
According to the financial entity, in 2023, the government took $300 million more than needed for those purposes, using the rest for current expenses through various strategies.
For instance, local company Hencorp created a specialized public instruments fund: the Fixed Income Closed-End Investment Fund I (FICRF). According to Barclays, its holding of Treasury bonds amounts to $305 million. Citing reports from the Stock Exchange of El Salvador, it concludes that the Salvadoran Pension Institute (ISP) is the main investor in that fund. For Barclays, it is likely that these additional $300 million were used for this.
The entity also identified another strategy used by the ISP through the Banco Hipotecario. It issued around $225 million in new bonds in 2023, and stock reports showed that pension fund administrators have been the main buyers of these instruments. Barclays emphasizes that although the latest pension reform prohibited pension fund administrators from buying public debt, it seems the debt issued by the Banco Hipotecario is outside of “that scope.”
Where’s the catch? The government does not count pension debt as part of its debt, since the entity responsible for acquiring it is the Salvadoran Pension Institute (ISP), an autonomous entity.
The other alternative for Bukele’s administration, if revenue targets are not met, is the issuance of short-term debt acquired by local banks through Treasury Bills (LETES). For this, the government is guaranteed to issue these instruments up to 25% of current revenues, that is, $1,903 million.
Economistas: Meta de ingresos para presupuesto 2025 es difícil de alcanzar
El Gobierno de El Salvador ha calculado que en el presupuesto 2025 contará con un 10.84% más de ingresos que en el 2024, una cifra que varios economistas miran, cuando menos, con cierto cuidado respecto a las capacidades de la economía salvadoreña para generar ese aumento. Por ello, creen probable que, si no logra su meta, debe recurrir a deuda de corto plazo o a tomar aún más recursos del Fondo de Pensiones.
En 2025, la previsión de ingresos para el Presupuesto General de la Nación es de $7,615.78 millones, $745 millones más que el ejercicio actual.
Para el economista Rafael Lemus, que un gobierno sobreestime sus ingresos es normal. La gestión de Nayib Bukele lo ha hecho al menos en los últimos tres años. Sin embargo, sí les ha sido posible conseguir lo planteado.
Lemus explica que para esto han contribuido factores como una rampante inflación, que ha tenido sus mayores intensidades, precisamente, en 2022 y 2023. El registro más alto de la inflación interanual le correspondió a agosto de 2022, con el 7.66%, mucho mayor al 0.58% de septiembre de 2024.
La inflación es sumamente preocupante para los ciudadanos de un país, porque hace que su dinero valga cada vez menos. Sin embargo, para un Estado tiene un efecto paradójico, pues se traduce en una mayor capacidad de recaudación, sobre todo en tributos al consumo, como el Impuesto al Valor Agregado (IVA), por el que se paga un 13% de cada adquisición. Si los precios suben, lo recogido también.
Afortunadamente para el grueso de la población, la inflación está cediendo en todo el mundo. Y El Salvador no es la excepción.
Para Lemus, debido a esto será complicado llegar a la meta, sobre todo si se analiza que la economía se ha desacelerado y que será difícil, incluso, llegar al 3% de crecimiento estimado por entidades como el Fondo Monetario Internacional (FMI). Ni hablar de la misma cifra considerada para 2025.
¿De dónde podría el gobierno sacar más recursos si la economía crecerá tan poco? ¿Es posible que sea gracias a un mejor combate de la evasión y la elusión fiscal?
Para el propio Lemus y el economista Alfonso Goitia, no es una respuesta suficiente, pues se ha trabajado en este tema en los últimos años y es complicado aumentar más esos márgenes. Goitia cree que esto es más claro respecto a la población con mayores ingresos.
“Este tema no lo va a aplicar (el gobierno de Bukele), sobre todo si tomamos en cuenta que una mayor presión a la gente de mayores ingresos podría afectar a sus amigos y familiares”, comenta Goitia.
La economista Tatiana Marroquín es un poco más optimista y considera que los ingresos han aumentado en los últimos años a pesar de una economía ralentizada. Sin embargo, señala que es importante que el gobierno haga pública más información para entender las razones.
“No me parece que sea difícil que lo logren. No quiere decir que no me parezca importante debatir en qué forman lo están haciendo. Los impuestos no son neutrales, es importante saber quién está pagando más, si es la gente con menos recursos”, apunta Marroquín.
Las pensiones y la deuda de corto plazo
La promesa del presidente Nayib Bukele en su discurso del 15 de septiembre fue que no utilizaría nueva deuda para el gasto corriente en el presupuesto de 2025. ¿Puede obtener dinero de deuda y seguir, técnicamente, cumpliendo su palabra?
La respuesta es que sí y está en el Fondo de Pensiones, según especialistas. El Gobierno ha tomado en torno a los $91 millones mensuales desde la reforma que entró en vigencia en enero de 2023. Según el banco de inversión Barclays, y el cálculo de ciudadanos expertos en el tema, el gobierno no ha usado el 100% de estos recursos para su destino legal, que es el pago de las jubilaciones de los antiguos sistemas del INPEP y del ISSS.
Según la entidad financiera, en 2023 el gobierno tomó $300 millones más de lo que se necesitaba para esos fines y el resto lo usó para el gasto corriente, a través de varias estratagemas.
Por ejemplo, la empresa local Hencorp creó un fondo especializado en instrumentos públicos: el Fondo de Inversión Cerrado Renta Fija I (FICRF). Según expone Barclays, su tenencia de bonos del Tesoro asciende a $305 millones. Citando informes de la Bolsa de Valores de El Salvador, concluye que el Instituto Salvadoreño de Pensiones (ISP) es el principal inversor en ese fondo. Para Barclays, es probable que haya usado esos $300 millones adicionales para ello.
La entidad también ubicó otra estrategia usada por el ISP, a través del Banco Hipotecario. Este emitió alrededor de $225 millones en nuevos bonos en 2023 y reportes bursátiles mostraron que las AFP han sido las principales compradoras de esos instrumentos. Barclays remarca que, si bien la última reforma previsional prohibió a las AFPs comprar deuda pública, parece que la deuda emitida por el Banco Hipotecario está fuera de “ese ámbito”.
¿Dónde está el truco? El gobierno no contabiliza la deuda de pensiones como parte de su deuda, pues quien se encarga de adquirirla es el Instituto Salvadoreño de Pensiones (ISP), una entidad autónoma.
La otra alternativa de la gestión de Bukele, si no logra las metas de ingresos, es la emisión de deuda de corto plazo adquirida por los bancos locales, a través de las Letras del Tesoro (LETES). Para ello, se ha garantizado poder emitir estos instrumentos hasta en un 25% de los ingresos corrientes, es decir, $1,903 millones.