The debt swap operation conducted by the government of El Salvador (GOES) with support from the United States was analyzed by the international relations expert Napoleon Campos, who emphasized that it should not be interpreted as an endorsement of the government’s management but as a step forward for the North American country to maintain its influence in the region.
Similarly, Campos highlights the importance of civil society’s participation in executing commitments and how these reflect previous nature swap arrangements made by Salvadoran governments.
What are these types of debt-for-nature swap agreements?
These debt swap instruments, not just for nature, are relatively veteran tools in the international financial system, and their boom began after the end of the Cold War as a way for lending countries to support indebted countries. They even serve to ease tensions.
What role did El Salvador play in this scenario?
El Salvador entered these debt swap initiatives with the Peace Accords. At that time, the possibility of a debt-for-nature swap emerged, which the United States had already been executing elsewhere. Initially, these debt swaps arose bilaterally between the State of El Salvador and the United States and between El Salvador and Canada, aiming to alleviate debt while focusing on promoting nature conservation projects, as they were focused at that time, before clear discussions about the Paris Agreement on climate change, which we now know;
It’s almost a reorientation of the debt rather than debt forgiveness, such that the debtor, in this case, El Salvador, is obliged to channel those funds they no longer pay to their lender towards nature conservation projects.
— Napoleon Campos, Doctor in International Relations
How were these agreements implemented?
Each instrument needs to be reviewed. It was in this way, seeking an adequate umbrella to coordinate efforts from governments, civil society, Central American Integration, even donors, lenders, that the figure of the FIAES (Fondo de Inversión Ambiental de El Salvador) (Environmental Investment Fund of El Salvador), which will be one of those managing the program to rescue the Lempa River basin, emerged. An identical figure was also created with Canada, establishing the FONAES (Fondo Nacional para el Medio Ambiente de El Salvador) (National Environment Fund of El Salvador), which Bukele dismantled.
Is there any difference in how these agreements were executed then and how they are executed now?
This is not new. Whoever says this is being done for the first time globally, or for the first time in El Salvador, is mistaken… El Salvador already has experience in debt-for-nature swaps. I would like to strictly analyze the operation because we still lack many details, many instruments. It’s clear that the bank JP Morgan takes a significant portion by serving as the international financial entity that reconstructs and integrates various debt components. But let’s see this in perspective: Salvadoran external debt is more than $12 billion, and we’re only talking about a billion dollars, which implies less than 10% of El Salvador’s total external debt, which has been significantly increased by Bukele’s administration. Furthermore, the total public debt of El Salvador is over $20 billion, so this makes it clear that this is a limited operation.
But it’s still a win for what the Lempa recovery project means…
Here we enter the strictly political part, I would say. Firstly, because Ambassador Duncan’s statements are focused on showing the Lempa River basin as a national interest for El Salvador. In that sense, when he says it will benefit millions of Salvadorans, environmentalists have been telling us for years that the Lempa River is half-dead, half-alive. And it’s not leaning towards life, but the trend is towards the degradation of the Lempa River. I applaud this because it’s not an endorsement of the government, it’s not an endorsement of the unconstitutional de facto regime, but rather a further commitment by the United States government to benefit El Salvador.
In what sense?
This is an endorsement of the country. It’s about life, defending the life of the Lempa River. It’s a national interest, a national agenda issue.
When these types of operations are carried out, does the United States, by repurchasing Salvadoran bonds, become the bondholders, and therefore, do we now owe that money to the United States, or how do these swaps work?
These contracts are complex, and I believe we are just learning the first details. Your question is very important. So important that what couldn’t be omitted in this announcement is that if at least the clauses we know are not met, the operation will be suspended. It’s an operational financial condition, meaning the government will allocate, instead of paying debt to the lender, $9.75 million annually to the Lempa River conservation fund and will also contribute $7 million to finance the trust. If this is not fulfilled, the entire operation collapses.
The important point is that the billion dollars is in political risk insurance. Notice the portfolio from which it came. The key is there.
— Napoleon Campos, Doctor in International Relations
What is the political risk portfolio?
It’s a universal portfolio that wealthy countries have and manage in their donations. It’s a portfolio that demands attention because the $1 billion backing the operation came from it. Had there not been this billion-dollar guarantee in political risk insurance by the United States International Development Finance Corporation, an entity like JP Morgan would never have been linked to this operation.
Was the operation possible, then, because of the USA and not the GOES?
The guarantee is not the government of El Salvador (GOES). No confidence is being expressed in the government of El Salvador here; it is being told, “Look, there is a key river for Central America, for three countries, but particularly for El Salvador, and we are offering you an opportunity because amidst all the circumstances, of which you are a promoter, therefore I come and go to the political risk portfolio to support the country, but if you don’t comply, this operation fails.” It would be different if JP Morgan itself had said it put up the billion. (But) no. JP Morgan acts as the sole restructor, serving as the main financial intermediary in a profitable business. However, it would not have approached this operation without the billion-dollar political risk insurance being involved.
What does the United States gain by putting those millions in its political risk insurance?
What does it mean for the Biden Administration to have put up this billion? It implies distrust. These are safety nets. These are portfolios of extreme caution, which is the reality Bukele offers to the world and the country in his dismantling of democracy. We must look at the operation itself, and I too am pleased, not only by the Administration’s willingness to help us save the Lempa River—because otherwise, it wouldn’t be saved—but I want to highlight important international political issues. I believe the Biden administration moved ahead of any debt swap operation by China with the Bukele government.
How so?
I believe there’s a background possibility that perhaps Russia or China might have appeared with debt swap operations, of which we might not have been informed, or very little, due to the political and financial conditions under which such a debt swap could have occurred in the current crisis framework. I must note this suspicion.
I think there was a political initiative advance here due to the risk that a debt swap might have been promoted for a topic that, as I insist, is a national issue but originated from Beijing or Moscow.
— Napoleon Campos, Doctor in International Relations
Why would a move of this type, but originating from these two countries, be different?
If we don’t even know how the millionaire Sinovac vaccine contract for COVID-19 was signed. In a country where withholding information is public policy, that would have been profoundly serious. Here there is something crucial: the United States likely convened to eventually release the conceptual note of this operation. What that means: being able to know the various contracts involved in this operation. We’re not talking about a single cent from the Salvadoran private sector. We’re talking about the taxes paid by the honest and hard-working population.
Being able to know them because the board that will manage the program will not be controlled by the GOES?
Every debt swap is in the name of the people of El Salvador and for the benefit or detriment of the people of El Salvador. I like to know, for now, that the first U.S. debt-for-nature swap fund from over 30 years ago, FIAES (Fondo de Inversión Ambiental de El Salvador) (Environmental Investment Fund of El Salvador), has resurfaced and is mentioned as one of the entities that will manage the Lempa River conservation program. Additionally, an international non-governmental organization such as Catholic Relief Services (CRS) is mentioned as another entity in the Lempa River Conservation Program.
In fact, on the board, the GOES will only have one representative…
It seems very important that there are five non-governmental representatives, I imagine from the environmental advocacy organizations in the country, and with which the Biden administration, through USAID and other programs, maintains a direct relationship. There will be a USAID representative on the board, and only one government representative from El Salvador. To me, this execution mechanism is an encouraging sign, suggesting there are great possibilities for the funds to be well-managed and significant opportunities for transparency and accountability, as was the case with FOMILENIO, which concluded precisely because El Salvador did not meet the clauses.
How do you see the long-term operation of that board?
We don’t have experience with debt-for-nature under undemocratic regimes like Nayib Bukele’s. What we do have are significant precedents of debt-for-nature swaps in democratic times. Therefore, the appearance of a prestigious U.S. organization that has been working in El Salvador since the 80s since the Civil War era, providing humanitarian programs that led to development aid programs; and that this board of seven members will be mostly represented by organized civil society, along with political declarations from the embassy not endorsing Bukele’s de facto regime: I insist, it would be wrong to view this as an endorsement of Bukele’s unconstitutional regime. Instead, we should see it as a support because, as I insist, the conservation of the Lempa is a fundamental national issue.
Napoleón Campos, experto en relaciones internacionales: “La administración Biden se ha adelantado a cualquier operación de canje de deuda por parte de China con el gobierno de Bukele”
La operación de canje de deuda por naturaleza realizada por el gobierno de El Salvador con apoyo de su par de Estados Unidos fue analizada por el experto en relaciones intencionales Napoleón Campos, quien matizó que la misma no debe interpretarse como un espaldarazo a la gestión de gobierno sino como un paso adelante del país norteamericano para mantener su influencia en la región.
Asimismo, Campos resalta la importancia de la participación de la sociedad civil en la ejecución de los compromisos y cómo estos son un espejo de anteriores canjes por naturaleza hechos por gobiernos salvadoreños.
¿Qué son este tipo de acuerdos, de canje de deuda por naturaleza?
Estos instrumentos de canje de deuda, no solo por naturaleza, son instrumentos ya relativamente veteranos en el scenari financiero internacional y se puede decir que su mayor auge comenzó tras el fin de la scenar fría como una forma de apoyar por parte de los países prestamistas a los países endeudados. Incluso para scenar de rebajar las tensiones.
¿Qué participación tuvo El Salvador en ese scenario?
El Salvador entró, con los Acuerdos de Paz, a este tipo de iniciativas de canje de deuda. En ese momento, nació la posibilidad de un canje de deuda por naturaleza que ya Estados Unidos venía ejecutando en otras latitudes. Primero estos canjes de deuda surgieron de manera bilateral entre el Estado de El Salvador y Estados Unidos y entre El Salvador y Canadá, para generar este alivio de deuda, pero que tuviera como enfoque la promoción de proyectos de conservación de la naturaleza, tal como se enfocaban en aquel momento, cuando todavía no se hablaba con claridad de Acuerdo de París para el cambio climático, y lo que ya conocemos ahora;
Es casi una reorientación de la deuda más que un perdón de la deuda, de tal manera que el deudor, en este caso El Salvador, en lugar de pagar esa deuda a los Estados Unidos o a su prestamista queda en la obligación de encauzar esos fondos que ya no le paga a su prestamista para proyectos de conservación de la naturaleza
— Napoleón Campos, doctor en relaciones internacionales
¿Cómo operaron estos acuerdos?
Cada instrumento hay que revisarlo. Fue así, buscando una sombrilla adecuada que permitiera concatenar esfuerzos de gobiernos, sociedad civil, Integración Centroamericana, incluso donantes, prestamistas, que nació esta figura que ahora se está destacando del FIAES (Fondo de Inversión Ambiental de El Salvador, que será uno de los que gestionará el programa a ejecutar para rescatar la cuenca del río Lempa). Y nació también una figura idéntica con Canadá de constituir el Fondo Nacional para el Medio Ambiente de El Salvador (FONAES), el cual Bukele destruyó.
¿Hay alguna diferencia en cómo se ejecutaban estos acuerdos entonces y cómo se ejecutan ahora?
Esto no es nuevo. Quien esté diciendo que se hace por primera vez a nivel mundial, quién esté diciendo que se hace por primera vez en El Salvador… El Salvador ya tiene un camino recorrido en materia de canje de deuda por naturaleza. Me gustaría (analizar) estrictamente la operación, porque desconocemos todavía muchos detalles, muchos instrumentos. Está claro que el banco JP Morgan se lleva una tajada importante en esto al servir como el ente financiero internacional que reconstruye, que integra diversos componentes de deuda. Pero vea un poco en perspectiva esto: la deuda externa salvadoreña es de más de $12.000 millones, y únicamente estamos hablando de mil millones, lo cual implica menos del 10 % de la deuda externa total de El Salvador, que ha sido profundamente incrementada por la gestión de Bukele. Y recordemos, además, que la deuda pública total de El Salvador es de más de $20.000 millones. Entonces esto nos hace ver como muy en perspectiva que es una operación reducida.
Pero igual es un ganar por lo que significa el proyecto de recuperación del Lempa…
Aquí entramos a la parte, yo diría, estrictamente política. Primero porque las declaraciones del embajador Duncan están enfocadas en mostrar la cuenca del río Lempa como una cuenca de interés nacional de El Salvador. En ese sentido cuando él dice que va a beneficiar a millones de salvadoreños, es que ya los ambientalistas nos han dicho desde hace años que el río Lempa es un río mitad muerto, mitad vivo. Y no hacia la vida, sino que la tendencia es hacia la degradación del río Lempa. Esto yo lo aplaudo porque no es un espaldarazo al gobierno, no es una espaldarazo al régimen de facto inconstitucional, sino que es un compromiso más del gobierno de los Estados Unidos por beneficiar a El Salvador.
¿En qué sentido?
Este es un espaldarazo al país. Es el tema de la vida, de defender la vida del río Lempa. Es un tema de interés nacional de agenda país.
¿Cuando se hace este tipo de operaciones Estados Unidos, que va a recomprar los bonos de El Salvador, se convierten en ellos en tenedores de los bonos y por tanto ahora le debemos ese dinero a Estados Unidos o cómo funcionan estos canjes?
Estos contratos son complicados y creo que apenas estamos conociendo los primeros detalles de estos contratos. Su pregunta es muy importante. Tan importante es que lo que no se podía dejar de decir en este anuncio es que de no cumplir al menos con las cláusulas que conocemos, de no cumplirlas, de faltar a los primeros compromisos vinculados con el canje de deuda por naturaleza, que los montos ya se dieron a conocer, se suspende la operación. Es una condicionante financiera operativa, es decir, el gobierno va a destinar, en lugar de pagar deuda al prestamista, le va a asignar cada año $9.75 millones al fondo de conservación para el río Lempa y además va a aportar $7 millones para financiar el fideicomiso. Entonces si esto no se cumple toda la operación cae.
El punto importante es que los mil millones son en seguro de riesgo político. Fíjese la cartera de dónde ha salido. La clave está allí.
— Napoleón Campos, doctor en relaciones internacionales
¿Qué es la cartera de riesgo político?
Es una cartera universal que tienen los países ricos y que manejan en sus donaciones. Y es una cartera la cual hay que prestarle atención porque de esa cartera es de donde han salido los $1.000 millones con los que se está respaldando (la operación). De no haberse dado esa garantía de los mil millones en seguro de riesgo político por la Corporación Financiera de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, jamás nunca una entidad como JP Morgan se hubiese vinculado a una operación.
¿La operación ha sido posible, entonces, por EUA y no por el GOES?
La garantía no es el gobierno de El Salvador. Aquí no se está expresando ninguna confianza en el gobierno de El Salvador, se le está diciendo: “mira, hay un río clave para Centroamérica, para tres países, pero en particular para El Salvador, y te vamos a ofrecer una oportunidad para que en medio de todas las circunstancias, y de las cuales tú eres promotor, y por lo tanto yo vengo y me voy a la cartera de riesgo político para apoyar al país, pero si tú no cumples esta operación se cae”. Otra cosa fuera que el propio banco, JP Morgan, hubiese dicho que él pone los mil millones. (Pero) no. O sea, para JP Morgan ser reestructurador, servir como reestructurador único y como intermediario financiero principal en un negocio redondo. Pero él no hubiera acudido a esta operación de no estar de por medio los mil millones en seguro de riesgo político.
¿Qué gana Estados Unidos poniendo esos millones de su seguro de riesgo político?
¿Qué significa haber sacado por parte de la Administración Biden estos mil millones? Implica desconfianza. Estas son bolsas. Estas son carteras de extrema precaución, que es en realidad la situación que le ofrece al mundo y al país Nayib Bukele en el marco de su desmantelamiento democrático. Hay que ir a la operación en sí y yo también estoy contento, no solamente por la voluntad de la Administración en ayudarnos a salvar el río Lempa, porque de otro modo no se salva; pero quiero anotar cosas de política internacional importante. Yo creo que la administración Biden se ha adelantado a cualquier operación de canje de deuda por parte de China con el gobierno de Bukele.
¿Cómo así?
Yo creo que aquí hay detrás cualquier posibilidad que posiblemente Rusia o China pudieran aparecer con operaciones de canje de deuda y de lo cual no nos hubiéramos enterado o nos hubiéramos enterado muy poco por las condiciones políticas y las condiciones financieras en las cuales se podía haber dado ese canje de deuda en el marco actual de crisis. Debo anotar esta suspicacia.
Yo creo que aquí hubo un adelanto de iniciativa política ante el riesgo que un canje de deuda hubiera sido promovido para un tema que, como insisto, es tema país, pero originado desde Pekín o desde Moscú.
— Napoleón Campos, doctor en relaciones internacionales
Un movimiento de este tipo pero originado desde estos dos países, ¿por qué sería diferente?
Si ni siquiera sabemos cómo fue el contrato de firma millonario de las vacunas Sinovac para el covid-19. En un país donde es política pública ocultar información, eso hubiera sido profundamente grave. Aquí hay algo importantísimo: Estados Unidos seguramente ha convenido dar a conocer, temprano o tarde, la nota conceptual de esta operación. Qué significa eso: poder conocer los varios contratos que están de por medio en esta operación. Aquí no estamos hablando ni siquiera de un centavo del del sector privado salvadoreño. Aquí estamos hablando de los impuestos que paga el pueblo honrado y trabajador.
¿Poder conocerlos porque la junta que administrará el programa no será controlada por el GOES?
Todo canje de deuda es en nombre del pueblo de El Salvador y en beneficio o detrimento del pueblo de El Salvador. Me gusta saber, por lo pronto, que ese primer fondo de canje de deuda por naturaleza de Estados Unidos hace más de 30 años, el FIAES, ha vuelto a resurgir y está mencionado como una de las figuras que va a gestionar el programa de conservación del río Lempa y que además se mencione a una organización no gubernamental internacional como Catholic Relief Services (CRS) como otra entidad del Programa de Conservación del río Lerma.
De hecho, en la junta, el GOES tendrá solo un representante…
Me parece muy importante que haya cinco representantes no gubernamentales, me imagino yo que de las organizaciones de lucha ambiental que hay en el país, y con las cuales la administración Biden, a través de USAID y otros programas que tiene la relación directa, participen en la Junta Directiva, en la cual habrá un representante de USAID precisamente, y nada más un representante del gobierno de El Salvador. A mí me parece que este mecanismo en la ejecución del programa es una alentadora señal lo que implica que hay grandes posibilidades que se ejecuten bien los fondos y hay grandes posibilidades de transparencia y de rendición de cuentas como era el FOMILENIO, el cual concluyó precisamente porque El Salvador no cumplió las cláusulas.
¿Cómo ve a largo plazo el funcionamiento de esa junta?
No tenemos experiencia de deuda por naturaleza bajo regímenes antidemocráticos como el de Nayib Bukele. Lo único que tenemos son los importantes antecedentes de canje de deuda por naturaleza en tiempos democráticos. Entonces me parece que el que aparezca una organización de Estados Unidos de tanto prestigio, que viene trabajando en El Salvador desde los 80, desde la época de la Guerra Civil, en programa humanitarios y que dio paso a programas de ayuda al desarrollo; y que esta junta de siete miembros estará mayoritariamente representada por la sociedad civil organizada y que además la declaraciones políticas desde la embajada no son de espaldarazo al régimen de facto de los Bukele: yo insisto, haríamos mal en ver esto como un espaldarazo al régimen inconstitucional de Bukele, sino que veamoslo como un espaldarazo porque el tema, insisto, de la conservación del Lempa es un asunto asentado de país.