As the second presidential term of Nayib Bukele approaches its three-month mark, despite constitutional prohibitions, his government has not made public any record to confirm that his cabinet has been appointed and sworn in for the current five-year term.
Casa Presidencial (CAPRES) responded on August 12 to a request for information from LA PRENSA GRÁFICA, in which a copy of the agreement or executive decree documenting the swearing-in of the cabinet for the current five-year term was requested.
CAPRES’s response mentioned two things: first, that executive decrees 1 to 4 were not used. Second, that the requested information is available on the institution’s transparency portal at the link for issued executive decrees.
Despite this, there is no information available on that portal regarding appointments for the 2024-2029 term, neither in the executive decrees section nor in the executive agreements section.
“The transparency portal only contains information about the appointments of the ministers from the first presidential term. No appointments for the second term have been published by CAPRES.”
— Centro de Asesoría Legal, ALAC-FUNDE
It is in this last section where such information should appear. When a government assumes power, the appointment of the cabinet is the executive agreement 1 of the new government.
That executive agreement 1 should be published in the Official Journal on June 1, as mandated by Article 78, section 3, of the General Provisions that execute the General Budget of the Nation. This orders the publication of executive agreements for the appointments of ministers and deputy ministers in the Official Journal.
“Appointments must be made public, and the publicity of those appointments belongs to the Official Journal, not the president’s Twitter,” said Ruth Eleonora López, head of the anti-corruption unit at Cristosal. “In the law-making process, the publication of this act finalizes the appointment,” the academic emphasized.
Moreover, the Access to Public Information Law (LAIP) states in its Article 12 that executive agreements are considered official information. Therefore, they must be published on the transparency portal without needing a citizen request.
Nevertheless, the Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) also recorded that this information has not been shared on the CAPRES portal.
“Only the information regarding the registration of the ministers’ appointments from the first presidential term is published. However, those positions were updated as ministers resigned. And the new appointments for the second presidential term have not been published by the Presidency,” the foundation pointed out in an analysis of the issue.
The lack of publication of these agreements (if they exist) is not the only pending matter for the Executive, as after drafting the agreement that conducts the appointment, Article 235 of the Constitution of the Republic mandates that there must be a swearing-in.
“Every civil or military official, before taking office, will solemnly pledge to be faithful to the Republic, to uphold and enforce the Constitution…” states the article in question.
This constitutional protocol act is what the government later disseminates on social media when announcing the appointment of an official.
From this, this outlet requested from the ministries a copy of the decrees or executive agreements reflecting that there was a swearing-in of the cabinet for the current five-year term, since constitutional lawyers have explained that their functions in the position ended on May 31, as that was when Nayib Bukele’s power to appoint them concluded.
The 16 ministries of the cabinet responded in the first half of August to these requests, claiming that the requested information was nonexistent, using a technicality that has been questioned by transparency experts.
“In attention to the pro-user element that has the right to access public information, applicants cannot be required to use the same legal jargon as the entities. It is not valid to restrict access because I did not use the term they use.”
— Carlos Palomo, Tracoda
Technicality
With the sole exception of Raúl Castillo, who was announced as Minister of Culture on the official social media, there is no record of any other member of the government cabinet. On this point, the 16 ministries responded that these acts were nonexistent.
However, what thrives here is a legal technicality. The ministries argued that, since executive agreements reflect appointments and swearing-in is a protocol act, they are two different facts, and one cannot request an agreement to document that an official has been sworn in to a position.
However, Carlos Palomo, an expert on transparency issues and a member of the TRACODA organization, believes that the ministries are clinging to a technicality to avoid admitting that they have no record of appointments or the swearing-in of officials.
“The right to access information is designed for everyone to use, even those without legal knowledge. In regard to that pro-user element, one cannot demand that applicants use the same legal jargon as the entities. It is not valid to restrict access to a document because I did not specify the same term they use,” analyzed Palomo.
FUNDE shared the same opinion: “They limited themselves to justifying their denial of access to information about the swearing-in act. In other words, reading what was requested, one could interpret that what was asked for is the appointment agreement or decree of the minister.” “But the officials do not make any comments about it, as a way to guide the requester, which is among the duties of the official when receiving a confusing request,” noted the foundation.
“The information officer and public servants are obliged to read the requests, understand what the user is asking, and translate that into legal terms,” continued Palomo.
Identifying the above as a technicality, the question arises: can there be an appointed cabinet (even if the executive agreements have not been published) but not sworn in? Cristosal and TRACODA’s response is unequivocal: no.
Ruth López exemplifies this with the case of Nelson Fuentes, who served as Minister of Finance at the close of Salvador Sánchez Cerén’s administration and maintained the position when Nayib Bukele took office.
“Nelson Fuentes was already a minister. What did the president do? We have agreement number 1 (from 2019) and therein is the appointment of the ad honorem Minister of Finance, Nelson Eduardo Fuentes Menjívar. Why is this done? Because his appointment had already ended, on May 31, 2019, because the president who appointed him finished his term,” explained the academic.
Palomo, from TRACODA, was more incisive, identifying vices and risks stemming from the lack of publication of the executive agreements: “Without these agreements for appointments and swearing-in, they could not be processing the ministers’ salaries. Human resources departments in the different ministries are provided with a copy, a certification, of these agreements. Copies are provided to other areas so that they can create powers to appoint general, administrative, judicial representatives, among other things,” he noted.
Consequences
What happens if a ministry has no record of the executive agreement with which an official is appointed? Jonathan Sisco, a constitutional lawyer, approaches this issue: “Currently, they are de facto officials. Their acts have material effects, but there is a problem with the legality of their appointment. They must be reappointed, and the Constitution, in its Article 235, says that officials must first pledge to uphold the Constitution before taking office.”
“A person affected in their rights by an act issued by these officials can appeal to the same administrative authority and then to administrative courts because a requirement is not met, which would be the investiture, which has not been legally granted since there is no swearing in or taking of office. There is a problem with the legality of these acts,” added the constitutional lawyer.
“We have officials exercising duties under a condition not provided for in the Constitution: reelection. This has led to the reasoning that officials can continue as long as they are not replaced.”
— Ruth López, Cristosal anti-corruption head
Sisco’s assessment is relevant, especially since, as administrative acts, the ministers have also signed legislative initiatives that have been seen and approved by the Legislative Assembly.
Between June and August 2024, the GOES has sent 56 pieces of correspondence to the Assembly; including proposals signed by ministers of Security, Economy, Finance, and Housing.
Moreover, academics also objected to the announcement that Raúl Castillo would be the Minister of Culture, as it stated that the rest of the ministers continued in their positions awaiting news.
“What they published was some sort of press release that hints at what decision will be made but does not fulfill the solemnity of the law and the Constitution. It is as though, to make a crude analogy, I published on a napkin that I have decided these people will continue working and I published it on Twitter; that is, it may speak of my intention but does not comply with the legal formality, it must be established and recorded in the proper books,” insisted Palomo.
In addition, in line with the above, Palomo noted that if the current cabinet is “interim,” awaiting other announcements, this should also have been reflected in agreements. The example: the situation of the Ministry of Education.
“When the minister of Education was appointed as interim minister: interims can last one day, 30 days, an indefinite amount of time. When that interim appointment was made, it was first recorded in the appropriate books, and then an executive agreement certification was extended and published in the Official Journal. So there is evidence that this is what is appropriate even in cases of interim appointments,” he pointed out.
Ministerios sin registros de juramentación de sus titulares
A punto de cumplir tres meses de haber iniciado su segundo período presidencial, pese a la prohibición constitucional, el gobierno de Nayib Bukele no ha hecho público ningún registro con el que conste que su gabinete de gobierno ha sido nombrado y juramentado para el presente quinquenio.
Casa Presidencial (CAPRES) respondió el pasado 12 de agosto a una solicitud de información de LA PRENSA GRÁFICA, en la que se pidió una copia del acuerdo o decreto ejecutivo que permita hacer constar la juramentación del gabinete del presente quinquenio.
La respuesta de CAPRES dijo dos cosas: primero, que no se utilizaron los decretos ejecutivos del 1 al 4. Y segundo, que la información solicitada está disponible en el portal de transparencia de la institución en el enlace que lleva a los decretos ejecutivos emitidos.
Pese a lo anterior, en dicho portal, no hay información disponible sobre nombramientos del quinquenio 2024-2029. Ni en el apartado de decretos ejecutivos ni en el de acuerdos ejecutivos.
“En el portal de transparencia solo se encuentra la información de nombramientos de los ministros del primer periodo presidencial. Los nombramientos para el segundo no están publicados por CAPRES”.
— Centro de Asesoría Legal, ALAC-FUNDE
Es en este último donde debe aparecer dicha información. Cuando asume un gobierno, el nombramiento del gabinete es el acuerdo ejecutivo 1 del nuevo gobierno.
Ese acuerdo ejecutivo 1 se debe publicar en el Diario Oficial del 1 de junio, ya que así lo mandata el artículo 78, inciso 3, de las Disposiciones Generales con que se ejecuta el Presupuesto General de la Nación. Este ordena publicar acuerdos ejecutivos de nombramientos de ministros y viceministros en el Diario Oficial.
“Los nombramientos tienen que ser del conocimiento público y la publicidad de esos nombramientos corresponde al Diario Oficial; no al Twitter del presidente”, indicó Ruth Eleonora López, jefa de la unidad anticorrupción de Cristosal. “En el proceso de formación de ley, la publicación de este acto termina de materializar el nombramiento”, reforzó la académica.
Además, la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) ordena en su artículo 12 que los acuerdos ejecutivos son considerados información oficiosa. Por tanto, deben ser publicados en el portal de transparencia sin necesidad de que haya una petición ciudadana.
Pese a ello, la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE) también registró que en el portal de CAPRES esta información no ha sido compartida.
“Solo se encuentra publicada la información del registro de nombramientos de los ministros del primer periodo presidencial, sin embargo, esos cargos fueron actualizados conforme los ministros fueron renunciando. Y de los nuevos nombramientos para el segundo periodo presidencial no están publicados por parte de Presidencia”, apuntó la fundación en un análisis del tema.
La falta de publicación de dichos acuerdos (si estos existen) no es el único pendiente que tiene el Ejecutivo en el tema, ya que luego de la redacción del acuerdo donde se realiza el nombramiento, el artículo 235 de la Constitución de la República ordena que debe haber una juramentación.
“Todo funcionario civil o militar, antes de tomar posesión de su cargo, protestará bajo su palabra de honor, ser fiel a la República, cumplir y hacer cumplir la Constitución…”, reza el artículo en cuestión.
Este acto protocolario ordenado en la Constitución es el que luego el gobierno divulga en redes sociales cuando anuncia el nombramiento de un funcionario.
A partir de esto, este medio solicitó a los ministerios copia de los decretos o acuerdos ejecutivos que hicieran constar que hubo juramentación del gabinete para el presente quinquenio, debido a que abogados constitucionalistas han explicado que las funciones de estos en el cargo finalizaban el 31 de mayo pasado, ya que hasta esa fecha llegaba el poder que Nayib Bukele tenía para nombrarlos.
Los 16 ministerios del gabinete respondieron en la primera quincena de agosto a estas peticiones alegando que la información solicitada era inexistente amparándose en un tecnicismo que ha sido cuestionado por expertos en transparencia.
“En atención al elemento pro usuario que tiene el derecho de acceso a la información pública no se puede exigir a solicitantes utilizar la misma jerga legal de las entidades. No es válido restringir el acceso porque no usé el término que ellos utilizan”.
— Carlos Palomo, Tracoda
Tecnicismo
Con la única excepción de Raúl Castillo, que fue anunciado como ministro de Cultura en las redes sociales oficiales, no hay ningún registro de ningún otro de los integrantes del gabinete de gobierno. Y sobre esto fue que los 16 ministerios respondieron que dichos actos eran inexistentes.
En ese punto, sin embargo, lo que florece es un tecnicismo legal. Los ministerios argumentaron que, dado que los acuerdos ejecutivos son los que reflejan los nombramientos y que la juramentación es un acto protocolario, son dos hechos diferentes y no se puede pedir un acuerdo que permita hacer constar que un funcionario ha sido juramentado para un cargo.
Sin embargo, Carlos Palomo, experto en temas de transparencia e integrante de la organización TRACODA, considera que los ministerios se agarran a un tecnicismo para no reconocer que no tienen registro de nombramientos ni de juramentación de funcionarios.
“El derecho al acceso a la información está pensado para que lo utilicen todas las personas, aún aquellas que no tienen conocimientos jurídicos. En atención a ese elemento pro usuario que tiene el derecho de acceso a la información pública no se le puede exigir a los solicitantes utilizar la misma jerga legal de las entidades. No es válido restringir el acceso a un documento porque no especifiqué el mismo término que ellos utilizan”, analizó Palomo.
De la misma opinión fue FUNDE: “Se limitaron a justificar su negativa de acceso a la información sobre el acto de juramentación. Es decir, leyendo lo solicitado, podría interpretar que lo pedido es el acuerdo o decreto de nombramiento del ministro o ministra”. “Pero los oficiales no hacen ningún comentario al respecto, a manera de orientar al peticionario, siendo una de las atribuciones que tiene el oficial a la hora de recibir un requerimiento que es confuso”, indicó la fundación.
“El oficial de información y los servidores públicos están obligados a leer los requerimientos, a comprender qué es lo que el usuario está pidiendo y a traducir eso en términos legales”, continuó Palomo.
Identificado lo anterior como un tecnicismo, surge la pregunta: ¿puede haber un gabinete nombrado (aunque no se hayan publicado los acuerdos ejecutivos) pero no juramentado? La respuesta de Cristosal y TRACODA es contundente: no.
Ruth López lo ejemplifica con el caso de Nelson Fuentes, que fungió como ministro de Hacienda al cierre de la gestión de Salvador Sánchez Cerén y mantuvo el cargo cuando asumió Nayib Bukele.
“Nelson Fuentes ya era ministro. ¿Qué hizo el presidente? Tenemos el acuerdo número 1 (de 2019) y en ese está el nombramiento del ministro de Hacienda ad honorem, Nelson Eduardo Fuentes Menjívar. ¿Por qué se hace? Porque su nombramiento ya había terminado, el 31 de mayo de 2019, porque el presidente que lo nombró termina su función”, explicó la académica.
Más incisivo fue Palomo, de TRACODA, quien identificó vicios y riesgos por la falta de publicación de los acuerdos ejecutivos: “Sin esos acuerdos de nombramientos y juramentación, pues no podrían estar cancelando los salarios de los ministros. A las áreas de recursos humanos de los diferentes ministerios se les da una copia, una certificación, de estos acuerdos. Se les da copia a otras áreas para que puedan hacer la elaboración de los poderes para nombrar apoderados generales, administrativos, judiciales, entre otras cosas”, señaló.
Consecuencias
¿Qué ocurre si un ministerio no tiene registro del acuerdo ejecutivo con el que se nombra a un funcionario? Jonathan Sisco, abogado constitucionalista lo aborda: “Actualmente son funcionarios de facto. Sus actos tienen efectos materiales pero hay un problema en la legalidad de su nombramiento. Deben ser nombrados nuevamente y la Constitución en su artículo 235 dice que los funcionarios, primero, deben protestar que van a cumplir con la Constitución y luego toman posesión”.
“Una persona afectada en sus derechos por un acto dictado por estos funcionarios puede recurrir ante la misma sede administrativa y luego ante juzgados de lo contencioso administrativo, porque no se cumple un requisito, que sería la investidura, que no se ha dado de forma legal, porque no hay juramento, toma de posesión. Hay un problema en la legalidad de estos actos”, agregó el constitucionalista.
“Tenemos funcionarios que están ejerciendo funciones bajo una condición no prevista en la Constitución: la reelección. Ha llevado a este razonaniento que los funcionarios pueden continuar mientras no sean sustituidos”.
— Ruth López, jefa anticorrupción Cristosal
La valoración de Sisco es relevante, sobre todo, porque así como actos administativos, los ministros también han firmado iniciativas de ley que han sido vistas y aprobadas por la Asamblea Legisltiva.
Entre junio y agosto de 2024, el GOES ha enviado 56 piezas de correspondencia a la Asamblea; incluyendo propuestas firmadas por ministros de Seguridad, Economía, Hacienda, y Vivienda .
Luego, los académicos también objetaron el comunicado con que se anunció a Raúl Castillo como ministro de Cultura; puesto que en este se dijo que el resto de ministros continuaban en sus cargos a la espera de noticias.
“Lo que publicaron fue una suerte de comunicado de prensa que deja entrever cuál es la decisión que se va a adoptar pero no cumple la solemnidad de ley, de Constitución. Es como que, por hacer una burda analogía, publique yo en una servilleta que he decidido que va a continuar esta gente laborando y lo publico en Twitter; o sea, puede hablar de mi intención pero no cumplen la formalidad de ley, debe de establecerse y asentarse en los libros correspondientes”, insistió Palomo.
Además, en línea con lo anterior, Palomo consideró que si el actual gabinete es “interino”, a la espera de otros anuncios, esto también debió reflejarse en acuerdos. El ejemplo: la situación del ministerio de Educación.
“Cuando se nombró al ministro de Educación como ministro interino: los interinatos pueden durar un día, 30 días, una cantidad indefinida. Cuando se hizo el nombramiento de ese interinato, primero se asentó en los libros correspondientes, y luego extendieron una certificación de acuerdo ejecutivo y se mandó a publicar el Diario Oficial. Entonces ahí está la muestra de que eso es lo que corresponde aún en los casos de los interinatos”, apuntó.