On Sunday, August 11, the government of El Salvador announced an agreement with the Turkish company Yilport to create a mixed economy company, which will last 50 years, and allow an investment of $1.615 billion in several phases.
LA PRENSA GRÁFICA spoke with Daniel Olmedo, a constitutional lawyer and former director of Legal Affairs of the National Association of Private Enterprise (ANEP) about the legal figure the government intends to use for this long-term deal.
Given the agreement between the government of El Salvador and the Turkish company Yilport for the creation of a mixed economy company, we would like to examine the legal modalities that can be used to introduce private participation in public companies such as CEPA.
According to Art. 120 of the Constitution, the way in which a private party can exploit the port, and any other material work for public use, is through a concession. In addition, it states that the concession must be approved by the Legislative Assembly. Regardless of whether the modality is through public-private partnership, a mixed economy company, or the complete transfer of administration to a private party, there must be a concession approved by the Assembly.
Now, in the SITRAMSS case (decision 37-2015), the Constitutional Court made it clear that, additionally, this concession must be preceded by a public tender. It said: “Hence, the rule of using public tender as a mechanism for public procurement governs legislative production in this matter, so laws issued in this regard must observe such a mandate.
Similarly, the rule applies to contracts made directly by the Legislative Assembly, particularly when granting a concession, because it is not only a matter of public procurement, but also a mechanism through which a private party can intervene in a public domain. Then, the legislative concession must be carried out through a public tender.”
A public tender implies that bases are previously developed, followed by a public call to investors, a presentation of offers, evaluation of them, and only when all of this has occurred, the award is granted.
The tender is a double guarantee.
It is a guarantee for investors because it allows them to participate in a competitive process in which their proposal will be evaluated equally with those of their competitors. It is a guarantee for the State, because only by having an opportunity to consider various offers, the best choice can be made.
It is impossible to argue that the concession was awarded to the best proposal for the interests of the State if there was no bidding. The State had no opportunity to consider other options transparently and publicly.
And when choosing the route of creating a Mixed Economy Company (SEM), is a tender always necessary? For example, in the case of COAMSS-CINTEC, which MIDES created.
I think there is a gray area here. In my opinion, yes. SEMs are not State, they are anonymous societies in which a state entity participates. If a SEM is going to exploit a public work, I believe there must be a legislative concession and a tender. It is like with Public-Private Partnerships APP; only in the case of APPs, it has been made clear that there is a legislative concession and a tender. In the case of SEMs, it is an old law (1957), and there is no such precision. This does not mean that the constitutional requirement can then be bypassed.
Art. 1 states that these are for “the exploitation or provision of a public service.”
In the case of the port, it is the exploitation of a public work. The figure of SEMs would not apply. The concession requirement of art. 120 of the Constitution is for the exploitation of a public work. The case of MIDES is the concession of a public service for solid waste disposal.
And would they have to create a new company?
Yes. They have to establish a new company for that purpose, and that company is not State.
Now, are SEMs permanent or do they have deadlines?
I don’t think there are rulings on that. The SITRAMSS case was dealt with under Art. 120 of the Constitution because it granted the private sector the exploitation of a public work: the segregated lane.
Under what figure was it made?
By a unique resolution invented by the vice-ministry of transportation. The SITRAMSS case was a mess, with no legal basis or anything. It seems that the port intends to be delivered under that same nebula.
It is worth remembering that the International Monetary Fund (IMF) has just said that it is working with the government on anti-corruption and transparency reforms. This is not in line with that.
Was the cargo terminal handover done with an APP?
In that case, I think it was an APP. There was a previous tender. The discussable part, in any case, may be the access to public information. But I think there is more certainty of what the legal figure is. The Port operates in an ambiguity about which figure will be used and how the decision was made.
“Debe existir una concesión aprobada por la asamblea”, dice Daniel Olmedo sobre trato con empresa turca para operación de puertos salvadoreños
El gobierno de El Salvador anunció el pasado domingo 11 de agosto un acuerdo con la empresa turca Yilport para la creación de una sociedad de economía mixta, la cual durará 50 años, y permitirá una inversión $1,615 millones en varias fases.
LA PRENSA GRÁFICA habló con Daniel Olmedo, abogado constitucionalista y exdirector de Asuntos Legales de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP) sobre la figura legal que pretende usar el gobierno para este trato a tan largo plazo.
En razón del acuerdo entre el gobierno de El Salvador y la empresa turca Yilport para la creación de una sociedad de economía mixta, nos gustaría examinar las modalidades legales que se pueden usar para introducir participación privada en empresas públicas como CEPA.
De acuerdo al Art. 120 de la Constitución, la forma en que un privado puede explotar el puerto, y cualquier otra obra material de uso público, es a través de una concesión. Además, establece que la concesión debe ser aprobada por la Asamblea Legislativa. Independientemente si la modalidad es por asocio público privado, una sociedad de economía mixta o la entrega de la administración completa a un privado, debe existir una concesión aprobada por la Asamblea.
Ahora, en el caso del SITRAMSS (sentencia 37-2015), la Sala de lo Constitucional dejó claro que, además, esa concesión debe estar precedida de una licitación pública. Dijo: “De ahí´ que, la regla de utilizar la licitación pública como mecanismo de contratación pública rige la producción legislativa en esa materia, de manera que las leyes que se emitan al respecto han de observar tal mandato.
Del mismo modo, dicha regla rige las contrataciones practicadas directamente por la Asamblea Legislativa, particularmente cuando se trate de adjudicar una concesión demanial, porque no solo se trata de una contratación pública, sino de un mecanismo mediante el cual se autoriza que un particular intervenga en un ámbito público. Entonces, la concesión legislativa debe practicarse mediante una licitación pública”.
Una licitación pública supone que se elaboran previamente unas bases, una convocatoria pública a los inversionistas, una presentación de ofertas, la evaluación de las mismas, y solo cuando todo eso ha ocurrido se otorga la adjudicación.
La licitación es una garantía doble.
Es una garantía para los inversionistas, porque les permite participar en un proceso competitivo en el que su propuesta se evaluará en igualdad de condiciones a las de sus competidores. Es una garantía para el Estado, porque solo teniendo la oportunidad de considerar varias ofertas puede escogerse la mejor.
Es imposible sostener que se otorgó la concesión a la mejor propuesta para los intereses del Estado si no hubo una licitación. El Estado no tuvo la oportunidad de considerar otras opciones de manera transparente y pública.
¿Y al escoger la vía de la creación de una Sociedad de Economía Mixta (SEM) siempre hace falta una licitación? Por ejemplo, en el caso de COAMSS-CINTEC, que crearon MIDES.
Creo que ahí hay un área gris. Yo soy de la opinión que sí. Las SEM no son Estado, son sociedades anónimas en las que participa una entidad estatal. Si a una SEM se le dará la explotación de una obra pública, yo creo que debe haber una concesión legislativa y una licitación. Es como con los Asocio Público Privados APP; solo que en el caso de los APP sí se dejó claro que hay una concesión legislativa y una licitación. En el caso de las SEM es una ley vieja (1957) y no hay esa precisión. Lo que no significa que entonces puede sortearse la exigencia constitucional.
El Art. 1 establece que estas son para “la explotación o prestación de un servicio público”.
En el caso del puerto es la explotación de una obra pública. No aplicaría la figura de las SEM. La exigencia de concesión del art. 120 de la Constitución es para explotación de obra pública. El caso de MIDES es la concesión de un servicio público; el servicio de disposición de desechos sólidos.
¿Y tendrían que hacer una sociedad nueva?
Si. Tienen que constituir una sociedad nueva para ese propósito, y esa sociedad no es Estado.
Ahora bien, ¿las SEM son permanentes o tienen plazos?
Creo que no hay disposición sobre ello. El caso del SITRAMSS lo conoció la Sala bajo el 120 de la Constitución porque se entregaba a los privados la explotación de una obra pública: el carril segregado.
¿Bajo qué figura se hizo?
Bajo una resolución sui generis que se inventó el viceministerio de transporte. Fue una changoneta lo del SITRAMSS. Un dedazo sin base legal ni nada. Parece que el puerto pretende entregarse bajo esa misma nebulosa.
Hay que recordar, además, que el Fondo Monetario Internacional (FMI) acaba de decir que trabaja con el gobierno en reformas sobre anticorrupción y transparencia. Esto no va en consonancia con eso.
¿La entrega de la terminal de carga sí fue con una APP?
En ese caso creo que fue un APP. Hubo una licitación previa. Lo discutible en todo caso puede ser el acceso a la información pública. Pero creo que ahí hay más certeza de cuál es la figura jurídica. El Puerto se maneja en una ambigüedad sobre qué figura se usará y cómo se tomó la decisión.