President Nayib Bukele announced that the Turkish company Yilport will form a mixed-economy company together with the Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA, Autonomous Port Executive Commission) to operate the ports of Acajutla and La Unión over the next 50 years.
“Such operations are not inherently bad. The important thing is to weigh the cost-benefit for the country, how much it receives versus what it gives up. Therefore, a technical analysis is needed,” says economist Rafael Lemus.
However, in the brief video used to publicize the agreement, crucial details to assess its convenience for the country were not included. Firstly, why was the opportunity awarded directly to the Turkish company rather than through a public bidding process?
The government will directly hand over the business to a company without subjecting it to a selection process like an international public tender, where multiple companies can submit offers, thus providing the state the opportunity to choose the best one. For instance, Yilport only has two of its terminals (Gemlik in Turkey and Marsaxlokk in Malta) among the top 100 in the World Bank’s Container Port Performance Index (CPPI).
According to Costa Rican Guillermo Matamoros, former technical secretary of Costa Rica’s Consejo Nacional de Concesiones (National Concessions Council), it is common for such concessions to be made through a tender. This is especially important as the company that will manage the port will also establish strategic alliances with shipping companies and other industry players.
“In Costa Rica, we are averse to such contracts due to distrust. Hence, we believe that the more transparent it is, the better it is managed, not just for citizens but also for businesses that use the project,” Matamoros commented in an interview with El Diario de Hoy in March this year.
What did the company offer that made competition unnecessary? This involves the transfer of state assets to a private entity for half a century, sharing ownership with CEPA, but the share percentage has not been disclosed. As Matamoros mentioned, this usually goes through a public tender which would provide such details. Will CEPA own 50% of the mixed-economy company or a smaller share? How will the profits be distributed between the state and Yilport?
In El Salvador, there have been poor precedents with mixed-economy companies where the public sector is the last to receive its share of profits or never receives them. The clearest example is Alba Petróleos de El Salvador, where municipalities owning 40% of the shares never had a say in decisions involving millions of dollars from Venezuela. Financial reports show that municipal governments never received dividends from their shareholding.
Mixed-economy companies have also underperformed in solid waste collection. Cayetano Cruz, councilor of San Salvador Este, proposed their elimination during his electoral campaign as a way to improve the efficient use of municipal resources.
So far, the administration has stated that the Turkish Yilport will invest $1.615 billion in stages. What are these stages? What infrastructure is it obligated to build? What type of equipment must it acquire? What entity will oversee compliance with the investment agreement? How many years will it take for the company to recoup its investment?
The Role of the Legislative Assembly
Ruth López, head of Anticorruption and Justice at Cristosal, posed another pertinent question on her X account: Did they grant the ports without the Legislative Assembly’s authorization? According to economist Rafael Lemus, any concession of public assets from the state to a private entity requires two authorizations from the state’s first body. The first grants initial approval to start the project, and it then goes through a review process.
In an ideal world, the legal team of the Legislative Assembly would scrutinize every aspect of the public asset concession to ensure it is a fair deal for the state. The agreement would include specific details such as the rates to be charged or the projected annual profits throughout the agreement’s duration.
Thus, this process is designed to take months, including discussions. However, in El Salvador, the Legislative Assembly has become subordinate to the Executive. It is expected, therefore, that both approvals will be rushed through without proper scrutiny.
Despite claims that this concession is part of a comprehensive economic boost plan, experts argue that the government lacks a clear strategy for the country’s ports. There is a $84 million loan from the Inter-American Development Bank (IDB) to “increase port efficiency,” which El Salvador has already secured and must repay. There were also efforts to secure a $350 million loan from the Eximbank of Korea.
“These loans make no sense if the plan is to lease the port, as the control of that asset is given precisely to attract investment for its improvement. There is no strategy,” says economist Rafael Lemus.
Las preguntas sin responder en el acuerdo por los puertos
El primer mandatario Nayib Bukele anunció que la empresa turca Yilport conformará una empresa de economía mixta junto a la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA) para operar los puertos de Acajutla y La Unión durante los próximos 50 años.
“Este tipo de operaciones no son, esencialmente, algo malo. Lo importante es poder sopesar el costo beneficio para el país, cuánto recibe respecto a lo que entrega. Y, por tanto, que se haga un análisis técnico”, comenta el economista Rafael Lemus.
Sin embargo, en el breve video que usó para socializar el acuerdo, no incluyó detalles cruciales para saber cuán conveniente es para el país la operación. En primer lugar, ¿por qué se le adjudicó la oportunidad de forma directa a la empresa turca y no se optó por hacer un proceso de licitación pública?
El Gobierno entregará un negocio de manera directa a una empresa, sin que esta se tenga que someter a un proceso de elección como el que enfrentaría en un concurso público internacional, en el que varias sociedades pueden brindar sus ofertas, por lo que el Estado tendría la oportunidad de escoger la mejor. Yilport, por ejemplo, solo cuenta con dos de sus terminales (Gemlik en Turquía y Marsaxlokk en Malta) entre los 100 primeros puestos del Índice de Desempeño de los Puertos de Contenedores (CPPI), del Banco Mundial.
Para el costarricense Guillermo Matamoros, exsecretario técnico del Consejo Nacional de Concesiones de Costa Rica, lo habitual es que este tipo de cesiones se hagan a través de un concurso. Sobre todo porque la empresa que empezará a manejar el puerto no solo se encargará de eso, sino que hará las alianzas estratégicas con las navieras y demás actores de la industria.
“En Costa Rica somos reacios a este tipo de contrataciones, porque hay desconfianza. Por eso, allá pensamos que entre más transparente sea, mejor se maneja, no solo de cara a la ciudadanía, sino para el sector empresarial, que es el que usa el proyecto”, comentó Matamoros en una entrevista dada a El Diario de Hoy en marzo de este año.
¿Qué fue lo ofrecido por la empresa como para que no se pensara en una competencia? Se trata de la entrega por medio siglo de bienes del Estado a una entidad privada, que compartirá la propiedad con CEPA, pero no se ha respondido en qué porcentaje. Lo habitual, como lo menciona el costarricense Matamoros, es que esto se haga vía concurso público porque, así, es posible conocer todos estos detalles. ¿CEPA será dueña del 50 % de la compañía de economía mixta o de un porcentaje menor? ¿Cómo se entregarán las utilidades al Estado y a Yilport?
En El Salvador, han existido malos precedentes con compañías de economía mixta, donde la parte pública es la última en recibir su parte de las ganancias o nunca las percibe. El ejemplo más claro es el de Alba Petróleos de El Salvador, en la que las alcaldías que poseían el 40 % de sus acciones nunca tuvieron voz ni voto en las decisiones tomadas con los millones de dólares provenientes de Venezuela. Los balances financieros muestran que los gobiernos municipales nunca recibieron utilidades por su participación accionaria.
Las empresas de economía mixta tampoco han tenido los mejores resultados en el campo de la recolección de desechos sólidos. Así lo sostiene Cayetano Cruz, concejal de San Salvador Este, quien propuso (durante su campaña electoral) su eliminación como una de las maneras para que los municipios hicieran un uso más eficiente de los recursos.
Hasta el momento, desde el oficialismo se ha dicho que la turca Yilport invertirá $1,615 millones y que este monto se erogará por etapas. ¿Cuáles son esas etapas? ¿Qué infraestructura estará obligada a construir? ¿Qué tipo de equipos deberá adquirir? ¿Cuál será la entidad contralora de que se cumpla el acuerdo de la inversión? ¿Cuántos años le tomará a la empresa recuperarla?
El papel de la Asamblea Legislativa
Ruth López, jefa jurídica de Anticorrupción y Justicia de Cristosal, lanzó a través de su cuenta en X otra pregunta pertinente: ¿Concesionaron los puertos sin la autorización de la Asamblea Legislativa? Según el economista Rafael Lemus, toda concesión de un bien público por parte del Estado a un privado requiere de dos autorizaciones del primer órgano del Estado. La primera, en la que se da el visto bueno al inicio del proyecto y pasa, entonces, a un proceso de revisión.
En un mundo ideal, el equipo jurídico de la Asamblea Legislativa revisaría con lupa cada aspecto de la concesión de este bien público, con el único objetivo de asegurar que se trata de un trato justo para el Estado. En el pliego se incluirían, por ejemplo, aspectos tan específicos como las tarifas a cobrar o cuál es la previsión de las utilidades por año en todo lo que durará el acuerdo.
Esto, por tanto, es un proceso destinado a durar meses, en los que también tienen que haber discusiones. Pero la realidad de El Salvador es que la Asamblea Legislativa se ha convertido en una entidad subalterna del Ejecutivo. Es esperable, por tanto, que ambas aprobaciones se hagan con dispensa de trámite.
A pesar de que se ha dicho que esta concesión forma parte de un plan integral para impulsar la economía, lo cierto es que ha dejado claro, para expertos, que el gobierno no ha tenido claro cuál será su estrategia respecto a los puertos del país. Hay un préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por $84 millones para “aumentar la eficiencia portuaria”, que El Salvador ya adquirió y que, por tanto, deberá pagar. Y existieron gestiones para obtener un crédito por $350 millones con el Eximbank de Corea.
“Estos préstamos no tienen sentido si el plan es el de concesionar el puerto, pues se da el control de ese bien, precisamente, para atraer la inversión para mejorarlo. No hay una estrategia”, dice el economista Rafael Lemus.