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Decades of mano dura—or “iron fist”—experiments in Latin America suggest that hard-on-crime policies are likely to fail. Yet in El Salvador, a crackdown launched by President Nayib Bukele in 2022 successfully dismantled the country’s gangs, turning “the Bukele model” into one of the most influential political brands in the region. This essay argues that this crackdown succeeded not only because of its intensity, but also because of the (unintended) consequences of a pact between the gangs and the Bukele government. As ongoing crackdowns in Honduras and Ecuador suggest, efforts to emulate the Bukele model are likely to fail—and come at a high cost for democracy, security, and human rights.

On 26 March 2022, El Salvador’s President Nayib Bukele declared war on crime, established a state of emergency suspending a host of constitutional rights, and ordered the army into the streets. In the next two weeks, authorities conducted more than 8,500 arrests, a number that would swell to almost eighty thousand—more than 1 percent of the population—by 2024.

The crackdown worked. By early 2023, the maras—powerful gangs that once controlled significant swaths of territory, extorted large portions of the population, and turned El Salvador into one of the world’s most violent countries—had virtually disappeared. Official homicide and extortion rates sank to record lows. And, despite widespread arbitrary arrests and other state abuse, Bukele’s approval rating soared to 90 percent. “Bukele,” remarked Lima’s Mayor Rafael López Aliaga, “has accomplished a miracle.”

Indeed, this is an outcome that defies much of what we know about crackdowns. Bukele is far from the first Latin American president to embrace mano dura—or “iron fist”—crime policies. In the early and mid-2000s, for example, governments in El Salvador, Guatemala, and Honduras implemented harsh mano dura programs to address rising insecurity. In Mexico, President Felipe Calderón famously declared war on the country’s drug cartels in late 2006. National and subnational governments in Brazil and Colombia, too, have experimented with repressive anticrime policies. And Ecuador and Honduras are currently engaged in crackdowns of their own. But until Bukele, none of these crackdowns had eliminated violent crime—most, in fact, had backfired.

In a region marked by persistent insecurity, ineffective governance, [End Page 84] and unpopular incumbents, Bukele’s unprecedented success in fighting crime quickly turned him into an international star. In 2023, the Latinobarómetro survey asked respondents to evaluate eleven sitting presidents from across the Americas. Bukele received by far the highest score. On Twitter, his preferred platform, Bukele has amassed 6.1 million followers, more than ten followers for every Salvadoran user. And an extensive list of politicians—including presidents, ministers, lawmakers, local officials, and candidates encompassing nearly every country in the region—have praised, and even vowed to emulate, Bukele’s security policies. Some, like Argentinian presidential hopeful Santiago Cúneo, Chilean legislator Gaspar Rivas, and Ecuadorian presidential candidate Jan Topiæ, have gone so far as to explicitly present themselves as “homegrown Bukeles.”

In short, the Salvadoran president and his security policies—the “Bukele model”—have become one of the most visible, popular, and influential political brands in Latin America. The diffusion of bukelismo raises at least three important questions. Why did Bukele’s crackdown succeed when so many previous experiments with mano durismo failed? Can El Salvador serve as a viable model for the rest of the region? And what are the implications of the Bukele model’s broad appeal for democracy in Latin America?

Dilemmas of Mano Dura

Mano dura policies almost always fail to curb organized crime for at least two reasons. First, as Benjamin Lessing has observed, when the state declares unconditional war on crime, criminal groups have at least two powerful incentives to “fight fire with fire”: physically protecting themselves from state repression and persuading the state to reverse—or at least refrain from enforcing—its repressive policies. As a result, hard-on-crime policies ultimately lead to more, not less, violence. In Mexico, for example, cartel-related homicides multiplied by a factor of eight after President Felipe Calderón declared a “battle with no quarter” against drug-trafficking groups.

Second, mano dura policies tend to trigger counterproductive changes in the organizational structure of criminal groups. In El Salvador, the maras were loose constellations of small, scattered, and relatively nonviolent cliques until the mid-2000s, when governments implemented mano dura policies. These crackdowns not only motivated cliques to unify (to fight back more effectively against the state) but also gave them the opportunity to do so (by physically bringing clique leaders together in loosely supervised prisons). This is how El Salvador’s maras evolved into powerful and cohesive national organizations. In Mexico, Calderón’s “kingpin strategy”—the targeting of high-level cartel leaders—had the opposite effect on the organization of criminal groups, [End Page 85] leading to fragmentation, competition, and infighting. But the overall result mirrored El Salvador’s: Criminal groups became more violent after the crackdown.

At the same time, mano dura policies tend to carry a high cost for democracy. Hard-on-crime policies usually involve a serious curtailment of individual rights and protections from state abuse. Mexico’s war on drugs, for example, led to enforced disappearances, extrajudicial killings, and systematic acts of torture by police. Unlawful police killings have also been common during local crackdowns in Brazil. And in El Salvador, Bukele’s war on gangs has resulted in widespread arbitrary arrests, the elimination of due-process guarantees, and acts of state torture inside prisons. Moreover, because repressive measures are more likely to target areas with high levels of crime, and because criminal groups tend to thrive in marginalized communities with limited state presence, it is often the most vulnerable who bear the brunt of state abuse.

In short, mano dura policies rarely work, often backfire, and almost always entail high costs for democracy. Yet despite this track record, they are strikingly popular among Latin American voters. In 2014, the Latin American Public Opinion Project (LAPOP) asked participants in eighteen Latin American countries whether crime should be tackled through prevention policies or through harsher punishment. Those in favor of punitive measures outnumbered those in favor of preventive strategies in every country. In 2016, more than 83 percent of all LAPOP respondents agreed that penalties for crimes needed to be increased. And [End Page 86] studies show that the appeal of hard-on-crime policies in Latin America is broad, diverse, and often cuts across ideological lines.

For politicians, this reality presents a difficult tradeoff between good policy and good politics. Given the popularity of mano durismo, politicians often face powerful electoral incentives to embrace hard-on-crime policies, particularly in countries where crime and insecurity are dominant issues. Even though crackdowns and other repressive policies are costly and ineffective, embracing them is therefore often good politics, at least in the short run. Politicians can, in principle, resist the mano durista temptation and instead invest in policies that are more likely to provide sustainable solutions to insecurity, such as stamping out the “root causes of crime” through economic development and inclusion, increasing state capacity, or investing in prevention and rehabilitation programs. But these policies are long-term commitments that might yield meaningful results only months or years after they are implemented. They often do little to address citizen demands for immediate and forceful action. Pursuing this alternative path is often good policy, but bad politics.

This tradeoff has contributed to a perverse cycle in many Latin American democracies: Faced with an overwhelming public appetite for mano dura, governments adopt popular hard-on-crime policies, which almost inevitably fail or backfire. Governments then sometimes double-down on mano dura, but are eventually forced to scale back or abandon repressive policies—until public demands trigger a new wave of mano durismo. Individual rights suffer and insecurity persists.

In El Salvador, however, Bukele appeared to find a compelling solution to these dilemmas: a mano dura model that promised to eradicate crime, to do so swiftly, and to elicit immediate and widespread public support despite its extensive toll on individual rights. This is the appeal of the Bukele model—and also its puzzle. If history and theory tell us that mano dura policies are destined to fail, why did Bukele’s crackdown succeed?

Understanding the Bukele Model

When Bukele became president in June 2019, homicide rates had been in a steep and steady decline for three years, down from 107 per 100,000 in 2015 to 53 per 100,000 in 2018.8 Once in office, Bukele opted to negotiate with the maras: In exchange for perks for incarcerated gang members, protection from extradition, softer policing, and other concessions, the country’s dominant criminal groups—the Mara Salvatrucha (MS-13), Barrio 18 Revolucionarios, and Barrio 18 Sureños—agreed to keep homicidal violence to a minimum. This nonaggression pact helped to further reduce violence, and the homicide rate halved during the first two years of Bukele’s presidency.

Then, on 25 March 2022, the MS-13 went on a killing spree. Apparently [End Page 87] triggered by a breakdown in the gang’s negotiations with the government, this sudden and coordinated wave of attacks marked a stunning reversal to the country’s recent advances in curbing homicides: The MS-13 claimed at least 86 lives in a period of 72 hours, and March 26—when most of the violence took place—marked El Salvador’s deadliest day on record.

This acute and unexpected security crisis triggered Bukele’s dramatic pivot toward mano durismo. By the morning of March 26, Bukele and his allies began to implement the aggressive nationwide crackdown that would come to be known as the “Bukele model,” including:

1. The formal suspension of constitutional rights. Bukele’s congressional supermajority swiftly approved a régimen de excepción—a state of emergency or “exception regime”—suspending several individual rights and due-process guarantees. The state of emergency allowed security forces to conduct arrests, intercept private communications, and restrict freedom of movement at will. It also suspended the right to a defense lawyer and allowed authorities to withhold basic information from detainees and their attorneys. Originally valid for thirty days, the régimen de excepción has been renewed every month since March 2022.

2. Mass arrests. The government sought to punish and dismantle the gangs by physically wiping them away: imprisoning its members, collaborators, and, in the words of one law-enforcement officer, even “their families and their acquaintances.” Authorities conducted more than 78,000 arrests in the next two years. In January 2023, the government opened a new maximum-security megaprison, the Terrorism Confinement Center (CECOT), to help house the burgeoning inmate population.

3. Punitive legal reforms. Bukele and his allies hardened sentencing guidelines and lowered the age of responsibility for gang-related crimes; greenlit mass trials; and outlawed the dissemination of gang messages that could “could generate a state of anxiety and panic in the population” (including by the press).

These measures came at a high cost for human rights and individual freedoms. Arbitrary and wrongful arrests were widespread, and as El Salvador’s incarcerated population ballooned—the country soon amassed the highest incarceration rate in the world—reports of torture and unexplained deaths inside prisons became commonplace. More broadly, the crackdown had a chilling effect on civil liberties even among those who were not directly affected by it: In a January 2024 survey, for example, 62.7 percent of Salvadorans said they were “being more careful when sharing political opinions.” [End Page 88]

But if the crackdown aimed to squash violence and destroy the gangs at any cost, then by that measure it was a resounding success. Even as they conducted 8,500 arrests in the first two weeks of the crackdown alone, security forces appeared to face virtually no resistance from the criminal groups—a crucial point we return to below. Violence and extortions plummeted immediately, and within months the Salvadoran government was reporting one of the lowest homicide rates in the world. Less than a year after the crackdown began, the celebrated investigative outlet El Faro reported that Bukele had dismantled El Salvador’s gangs.

What explains this success? One reason is the crackdown’s scope and intensity. Arrest numbers provide the most striking illustration of the sheer scale of Bukele’s policies. Consider Mexico, until recently the most emblematic of Latin America’s crackdowns. In the first 43 months of Calderón’s war on drugs, Mexican authorities conducted more than 120,000 arrests—equivalent to about 107 for every 100,000 Mexicans, or 0.1 percent of the population. Meanwhile, in the first 24 months of Bukele’s crackdown, Salvadoran authorities carried out approximately 1,221 arrests for every 100,000 Salvadorans, or equivalent to about 1.22 percent of the population—a full order of magnitude more than in Mexico, and in a significantly shorter time period. Bukele’s crackdown is almost certainly the most extreme ever seen in Latin America.

El Salvador’s small geographic scale and the Salvadoran gangs’ relative weakness (compared to the better-financed Mexican cartels, for example) help to explain why Bukele was able to execute a crackdown of such magnitude. But the critical condition for understanding the intensity of Bukele’s crackdown is political: Well before he declared war on gangs, Bukele had eliminated all checks and balances on the presidency.

In March 2021, the president used his legislative supermajority to stage a self-coup, firing the attorney-general, vacating the constitutional court, and packing both institutions.  By November, Bukele had purged the rest of the lower courts, gutted the power of local governments, and placed loyalists atop all other key oversight institutions, including the human-rights defender. By the end of 2021, Bukele had effectively captured, dismantled, or coopted all sources of horizontal accountability on the executive. The president, in other words, could rule alone. Without a minimally autonomous legislature that could force him to negotiate [End Page 89] the scope and numerous renewals of the state of exception, without a minimally independent justice system that could check and curb state abuses, and with the army and police firmly by his side, Bukele was free to implement a maximalist, unrestrained crackdown. Bukele implied as much during a speech on the night he was reelected for a second term: “Could we have won the war against gangs with the ARENA attorney-general? Could we have won the war against gangs with the previous Constitutional Court?”

The intensity of the crackdown, however, provides only a partial explanation for its success. As we described above, most crackdowns fail not because states apply them with insufficient force, but because criminal groups have powerful incentives to respond to state repression by fighting fire with fire. Yet there is virtually no evidence that the maras used their considerable power to resist the existential threat posed by Bukele’s crackdown. While not as well financed or well armed as other groups in the region, the Salvadoran gangs were nonetheless formidable criminal organizations. As they had demonstrated in the decade leading up to Bukele’s crackdown, these groups—which boasted at least seventy-thousand active members—had the resources and organizational capacity to extort 70 percent of all businesses, shut down the country’s public-transportation system, force the government to the negotiating table, influence national elections, and unleash extraordinary violence just as easily as they could tame it. Yet by all accounts, Salvadoran security forces encountered little to no resistance as they went about dismantling the gangs that had ravaged El Salvador for the better part of two decades.

Why did the gangs not fight back? At least part of the answer lies in the pact that immediately preceded the crackdown. Perhaps unintentionally, the Bukele-maras pact had two critical consequences for how the gangs responded to the eventual crackdown.

First, the pact crippled the gangs’ ability to formulate a strategic, coordinated response to the state of exception. Three years of negotiations had driven a wedge between gang leaders, who had long operated from behind bars, and their rank-and-file members in the streets: While leaders reaped the immediate benefits of the pact (like better prison conditions, protection from extradition, and, in some cases, early release), it was the rank and file who had to refrain from using violence—a costly sacrifice that made it harder for them to carry out extortions, protect gang turf, and resist arrest. To enforce the pact and avoid losing control over the rank and file, the gangs’ top brass, known as ranflas, centralized control, leaving their organizations without capable lieutenants who could lead in their absence. As one gang member told El Faro, because of the pact, “the ranflas [in prison] didn’t want to appoint substitutes [in the streets]. I don’t know why. … these locos negotiated for their own benefit.” This meant that the government could cripple the gangs’ ability to coordinate a response to the crackdown by simply cutting off communications between [End Page 90] the ranflas and their rank and file. “As opposed to 2015, when the administration of President Salvador Sánchez Cerén, too, launched a [crackdown],” observes El Faro, “in the past year the gangs received no guidance from their leaders to organize themselves to face off with the state.” Instead, when the crackdown arrived, what security forces encountered was a weakened and disorganized constellation of “fragmented structures left in the hands of middle managers without top-down directions [or] the capacity to make important decisions.”

The pact also reshaped gang members’ strategic calculations about how to respond to state repression. Traditionally, criminal groups respond to unconditional crackdowns with violence because they have little to lose by doing so (since the state has already vowed to repress them unconditionally) and potentially much to gain (self-defense and persuading the state to backtrack). But the Bukele-maras pact reversed these expectations. Before March 2022, the gangs had gone on two similar killing sprees: once in April 2020 and then again in November 2021. In both instances, Bukele declared war on the gangs, followed by repressive measures. But the gangs did not fight back, state repression eased within days, and the pact resumed. These episodes established a powerful precedent. Gangs learned that the state would not resort to violence unless they did so first, and that, as long as they did not fight back, any repression would be short-lived. When history appeared to repeat itself in March 2022, many gang members would have concluded that their best response was to lie low and turn the other cheek.

By undermining the maras’ ability to coordinate a response and dissuading gang members from fighting back, the pact thus provided an opportunity to cripple the gangs with very little resistance by embracing a sudden, unconditional crackdown. The state capitalized on this opportunity swiftly and decisively thanks to the sheer intensity of the state of emergency. This is why Bukele’s crackdown succeeded.

This interpretation offers two initial warnings about the risks posed by the diffusion of the Bukele model. First, a crackdown of the scope and intensity of Bukele’s is incompatible with democratic checks and balances. The conventional wisdom holds that the crackdown allowed Bukele to dismantle Salvadoran democracy. In fact, the opposite is true: A crackdown of such magnitude was only possible because Bukele had already captured or undermined all institutions of horizontal accountability. This means that any government hoping to replicate the scale of Bukele’s crackdown is likely either to fail or undermine democracy.

Second, the conditions generated by Bukele’s gang pact—critical for the crackdown’s success—are unlikely to be easily replicated elsewhere. The pact itself, as well as the processes it set in motion, were a result of idiosyncratic factors (such as the structure of the Salvadoran gangs), contingent choices (such as the ranflas’ decision not to appoint lieutenants), and, ultimately, luck. Unless those who aspire to copy Bukele’s [End Page 91] crackdown can also formulate alternative strategies for avoiding a criminal backlash, their efforts are likely to result in more, not less, violence.

The Model’s Limits: The Cases of Honduras and Ecuador

Bold policies that succeed in one environment frequently come to be regarded as models that can be replicated in other settings, but with little regard for how context, sequencing, and contingent choices mediate policy outcomes. Thus leaders often set out to emulate bold policies, but reap very different results. This is precisely what has happened in Honduras and Ecuador, the two Latin American countries that have adopted Bukele-style crackdowns since March 2022. They serve as evidence of the Bukele model’s limitations for the rest of the region.

Like El Salvador, gang violence and extortion networks have long plagued Honduras. Drug trafficking has also played a major role in Honduras’s criminal landscape, and the state grew increasingly complicit in drug-trafficking operations under the government of Juan Orlando Hernández (2014–22). In 2021, Honduras had one of the world’s highest homicide rates in the world, while extortion payments equaled 3 percent of the country’s GDP.

In November 2021, opposition candidate Xiomara Castro of the Liberty and Refoundation (Libre) party—who campaigned on a leftist platform with a progressive approach to public security—was elected president. Aided by a last-minute electoral alliance with fellow opposition candidate Salvador Nasralla and his Savior Party, Castro’s landslide win over regime candidate Nasry Asfura was celebrated as a victory for democracy: During twelve years in power, the National Party had established what appeared to be a durable competitive authoritarian regime.

During the first three months of her presidency, Castro was able to strike deals with a divided Congress to repeal the so-called official-secrets act, which allowed officials to hide corruption by classifying a wide range of public documents; increase energy subsidies; and end the Zones for Employment and Economic Development, Honduras’s controversial model-cities program. This period also coincided with the extradition of Hernández to the United States on drug-trafficking charges. But by late 2022, this brief honeymoon period came to an end. Castro’s legislative agenda stalled in a bitterly divided legislature, and her popular support began to slip. In an attempt to shore up her political capital, Castro turned to security. Bukele, who was more popular and well known in Honduras than anywhere else outside of El Salvador, offered a ready-made roadmap. In late November, Castro declared war on extortion, announcing a state of emergency that curtailed several constitutional rights and enabled security forces to crack down on MS-13, Barrio 18, and other criminal gangs. As commentators and observers noted, the Bukele model had a direct influence on Castro’s crackdown. [End Page 92]

Crucially, however, the Honduran crackdown has been much more limited than its Salvadoran counterpart in both scope and intensity. While Bukele declared a nationwide crackdown, Castro’s was initially limited to 162 neighborhoods in Tegucigalpa and San Pedro Sula. By the end of 2023, the state of emergency had been expanded considerably, but still included only 158 of the country’s 298 municipalities. The use of force also paled in comparison to El Salvador: By one estimate, authorities had conducted only 1,960 additional arrests a year after the crackdown was declared.

The Honduran crackdown has yielded mixed results—and appears to have exacerbated at least some forms of gang violence. An independent December 2023 report noted that homicide rates had decreased during the state of emergency but concluded that these improvements were driven primarily by a decline in “homicides linked to interpersonal violence” instead of those “attributed to gangs and extortion activities.” Multiple-victim homicides against civilians became more common throughout 2023, and violent clashes between criminal groups and state forces increased by 45 percent. Prison riots surged.22 The stated goal of the crackdown was to dismantle extortion—but extortions rose 11 percent, to the highest level in five years.

In Ecuador, Bukele-style policies have also failed to eliminate criminal violence. In May 2023, President Guillermo Lasso, who was facing impeachment, dissolved congress and triggered snap elections. Voters would choose a new president to finish Lasso’s term in a context of acute violence. Though Ecuador long prided itself on being “an island of peace,” drug trafficking and gang warfare had shattered that image: Between 2019 and 2023, Ecuador’s homicide rate soared from 7.03 per 100,000 inhabitants to 47.25, the highest in Latin America. Highly visible acts of violence became increasingly common. Between 2021 and 2023, for instance, prison massacres left more than five hundred dead. And in a particularly dramatic episode, gunmen assassinated anticrime candidate Fernando Villavicencio just eleven days before the first round of voting on 20 August 2023.

At just 35, Daniel Noboa was a relatively unknown candidate for serving out Lasso’s term: A week before the election, polls placed his support in the single digits. But with the race in disarray following Villavicencio’s murder and having performed well in the campaign’s only televised debate, Noboa outperformed the polls to secure a ticket to the October 15 runoff—the kind of unexpected electoral outcome typical of hollowed democracies.

Before his surprise first-round performance, Noboa had deemphasized security, instead framing his candidacy around right-of-center positions on economic issues. His stance on crime began to harden after qualifying for the runoff, but overall Noboa “presented himself as a moderate politician, distanced from forceful positions [on security] like Nayib Bukele’s.” Noboa won the runoff narrowly and became president [End Page 93] on November 23. In the first six weeks of his presidency, he reshuffled the military and police high command, vowed to build two new maximum-security prisons modeled after Bukele’s Terrorism Confinement Center, and said he had a plan to crack down on the country’s jails. Separately, in mid-December, Attorney-General Diana Salazar Méndez launched “Operation Metástasis,” a sprawling probe against public officials linked to organized crime.

Then, in early January 2024, Ecuador’s security situation reached a tipping point. On January 7, law-enforcement officials discovered that José Adolfo “Fito” Macías Villamar, leader of the Los Choneros syndicate, had escaped from a penitentiary in Guayaquil to avoid transfer to a maximum-security prison. The following day, Noboa declared an estado de excepción similar to El Salvador’s, adding that he had ordered security forces to crack down in the country’s prisons. On January 9, the gangs replied with a wave of violent attacks in Guayaquil, Quito, Esmeraldas, and a handful of other cities. Criminal groups attacked universities, hospitals, prisons, police officers, and civilians in broad daylight. Bomb threats forced the evacuation of government buildings, and almost two-hundred guards were held hostage amid prison riots. A Los Choneros commando entered the studio of a state-owned television network in Guayaquil and took its journalists hostage as they were broadcasting live on air. “The mafias linked to drug trafficking have reacted to show that they are capable of putting democracy under siege,” one expert concluded. These criminal groups replied to Noboa’s “show of force” with an unambiguous message: “We are the ones in charge and we will prove it to you.”

As Ecuador spiraled into crisis, Noboa doubled down on the crackdown, decreeing a state of “internal armed conflict” and designating 22 criminal groups as terrorist organizations and belligerent nonstate actors. “From this moment on, every terrorist group … has become a military target,” announced the head of the Armed Forces’ Joint Command. Over the next two months, authorities reportedly conducted approximately eleven-thousand arrests—about a third as many as there were in El Salvador during the first two months of the Bukele crackdown.

Although Ecuador’s delicate security situation continues to develop, Noboa’s crackdown, like Castro’s, appears to have produced mixed results. According to official statistics, the number of homicides declined sharply between January and March, while Noboa’s approval rating climbed to 80 percent. But far from being defeated, Ecuador’s criminal groups appear to have adapted, diversified, and relocated their activities—at least temporarily. Extortions and kidnappings have soared, particularly in the gang stronghold of Guayaquil. Criminals have also continued targeting public officials: At least four local politicians have been murdered since January. And there are signs that a criminal backlash remains possible, especially if the crackdown hardens. In a new show of force, criminal groups committed 137 homicides during the week of March 27, including eighty during [End Page 94] Easter weekend alone. The president’s approval rating, meanwhile, slipped back to the mid-50s. Yet Noboa, who is likely to run for a full term in February 2025, appears set to continue down the mano dura path. The nationwide state of emergency, legally restricted to ninety days, was lifted in early April 2024. But, in an April 21 referendum, Ecuadorians voted in favor of extending the law-enforcement role of the armed forces, increasing criminal penalties, and allowing extradition, among other punitive policies. And, in early May, Noboa announced local states of emergency in five of the country’s 24 provinces. The consequences of these developments remain to be seen.

For now, Honduras and Ecuador offer lessons about the uses and limits of the Bukele model. They suggest that Bukele-style policies can be appealing to leaders from across the political spectrum: Castro ran on the left, Noboa ran on the right, and both embraced crackdowns with ease. But they did so under different circumstances. Noboa turned to mano durismo out of necessity: Ecuador’s quickly deteriorating security situation all but forced him to harden his position on crime. In Honduras, Castro’s move toward mano durismo appears more calculated, designed above all to help boost a president whose agenda—and public support—were increasingly weighed down by political dysfunction. Yet both counted on the overwhelming popularity of hard-on-crime policies and, in both cases, the Bukele model provided a ready-made mano dura formula.

Both cases also illustrate the challenges involved in replicating the success of Bukele’s crackdown. If one defines success as eradicating organized criminal violence and eliminating criminal organizations, both crackdowns have failed. Ecuador and Honduras are not El Salvador, and we do not pretend to provide a definitive account of why the Noboa and Castro crackdowns have fallen short. Yet it is clear that the scale of those crackdowns was limited by constraints on the presidency. In Honduras, Castro faced an opposition-controlled legislature and a depleted and corrupt police force. In Ecuador, Noboa also faced an opposition-controlled legislature, as well as legal limits on the length and nature of mano dura policies. And, unlike Bukele, neither Castro nor Noboa had a strategy in place to avoid criminal backlash and adaptation. Criminal groups appear to have responded to these crackdowns as predicted by the traditional wisdom on crackdowns in Latin America: They adjusted their operations where possible, doubled down on violence when needed, and, ultimately, continued to thrive.

Looking Ahead

Despite these early failures, how likely is the Bukele model to continue shaping approaches to security in Latin America? One possibility is that the model’s popularity will be short-lived. Policy diffusion tends to follow a bell-shaped pattern: Initial enthusiasm leads to a wave of emulation, [End Page 95] but as the challenges involved in replicating the policy’s original success become more evident, diffusion often tapers off. If Honduras and Ecuador—and perhaps other early emulators of the Bukele model—fail in replicating El Salvador’s success, the model’s appeal could die off.

Yet it seems unlikely that the appeal of Bukele-style policies—or at least of mano dura more generally—will fade away in the foreseeable future. As long as insecurity continues to plague Latin America’s democracies, voters will continue to demand forceful state action. Politicians will continue to embrace mano dura, and at least some aspects of the Salvadoran experience are likely to continue shaping these efforts. Persistent insecurity will continue to erode public trust in democratic institutions, and demands for hard-on-crime policies will keep providing an opening for leaders to undermine checks and balances and curtail civil rights.

To escape this cycle, governments must find strategies to deliver results within—not at the expense of—democratic norms, principles, and institutions. As Gustavo Flores-Macías has argued, these strategies might involve investing in more efficient and transparent policing tactics, improving anticorruption systems, and promoting justice-sector reform. In any case, as long as voters perceive no viable short-term alternatives to hard-on-crime policies, the mano dura temptation will be hard to resist.

As for El Salvador, Bukele’s crackdown has contributed to the collapse of democracy. In February 2024, thanks in part to the overwhelming popularity of the régimen de excepción, Bukele was reelected for a second term with more than 84 percent of the vote. Meanwhile, his party, New Ideas, won 54 of the sixty seats in the Legislative Assembly. It was an election that consolidated El Salvador’s descent into competitive authoritarianism: Bukele ran despite a constitutional ban on reelection, gerrymandered the country’s electoral map to favor New Ideas, and abused state resources to tilt the electoral playing field against the opposition. The party’s legislators have now begun the process of rewriting the constitution, a move that will almost certainly extend Bukele’s tenure and tighten his grip on power. And as we write, there are no signs that the state of emergency will be lifted, even as the gangs have been decimated and evidence of state abuses continues to mount. El Salvador has become a country “without gangs and without democracy.” It looks likely to remain that way. [End Page 96]

Journal of Democracy: https://muse.jhu.edu/pub/1/article/930429

El Modelo Bukele: ¿Se Expandirá?

Décadas de mano dura en América Latina sugieren que las políticas duras contra el crimen tienen más probabilidades de fracasar. Sin embargo, en El Salvador, una ofensiva lanzada por el presidente Nayib Bukele en 2022 desmanteló exitosamente las pandillas del país, convirtiendo el “modelo Bukele” en una de las marcas políticas más influyentes de la región. Este ensayo argumenta que esta represión tuvo éxito no solo debido a su intensidad, sino también a las consecuencias (no intencionales) de un pacto entre las pandillas y el gobierno de Bukele. Como lo sugieren las persistentes ofensivas en Honduras y Ecuador, los esfuerzos por emular el modelo Bukele probablemente fracasarán y tendrán un alto costo para la democracia, la seguridad y los derechos humanos.

El 26 de marzo de 2022, el presidente de El Salvador, Nayib Bukele, declaró la guerra al crimen, estableció un estado de emergencia que suspendía una serie de derechos constitucionales y ordenó al ejército a las calles. En las siguientes dos semanas, las autoridades realizaron más de 8,500 arrestos, una cifra que aumentó casi a ochenta mil, más del 1 por ciento de la población, para 2024.

La represión funcionó. A principios de 2023, las maras, pandillas poderosas que alguna vez controlaron territorios importantes, extorsionaron a grandes partes de la población y convirtieron a El Salvador en uno de los países más violentos del mundo, prácticamente desaparecieron. Las tasas oficiales de homicidios y extorsiones cayeron hasta mínimos históricos. Y, a pesar de los arrestos arbitrarios generalizados y otros abusos estatales, la tasa de aprobación de Bukele se disparó al 90 por ciento. “Bukele”, comentó Rafael López Aliaga, alcalde de Lima, “ha logrado un milagro”.

De hecho, este es un resultado que desafía gran parte de lo que sabemos sobre represiones. Bukele está lejos de ser el primer presidente latinoamericano en adoptar políticas de mano dura. En la primera y mitad de la década de 2000, por ejemplo, los gobiernos de El Salvador, Guatemala y Honduras implementaron duros programas de mano dura para abordar la creciente inseguridad. En México, el presidente Felipe Calderón declaró infamemente la guerra a los cárteles de la droga del país a fines de 2006. Los gobiernos nacionales y subnacionales de Brasil y Colombia también han experimentado con políticas represivas contra el crimen. Y Ecuador y Honduras actualmente también implementan sus propias represiones. Pero hasta Bukele, ninguna de estas ofensivas había eliminado los delitos violentos; la mayoría, de hecho, había fracasado.

En una región marcada por la inseguridad persistente, la gobernabilidad ineficaz [Fin de la página 84] y presidentes impopulares, el éxito sin precedentes de Bukele en la lucha contra el crimen rápidamente lo convirtió en una estrella internacional. En 2023, la encuesta Latinobarómetro pidió a los encuestados que evaluaran a once presidentes en ejercicio de todo el continente americano. Bukele recibió, con diferencia, la puntuación más alta. En Twitter, su plataforma preferida, Bukele ha acumulado 6.1 millones de seguidores, más de diez seguidores por cada usuario salvadoreño. Y una extensa lista de políticos, incluidos presidentes, ministros, legisladores, funcionarios locales y candidatos que abarcan casi todos los países de la región, han elogiado e incluso prometido emular las políticas de seguridad de Bukele. Algunos, como el candidato presidencial argentino Santiago Cúneo, el legislador chileno Gaspar Rivas y el candidato presidencial ecuatoriano Jan Topiæ, incluso han llegado a presentarse explícitamente como “Bukeles autóctonos”.

En resumen, el presidente salvadoreño y sus políticas de seguridad, el “modelo Bukele”, se han convertido en una de las marcas políticas más visibles, populares e influyentes en América Latina. La difusión del bukelismo plantea al menos tres preguntas importantes. ¿Por qué tuvo éxito la represión de Bukele cuando fracasaron tantos experimentos previos con el mano durismo? ¿Puede El Salvador servir como modelo viable para el resto de la región? ¿Cuáles son las implicaciones del amplio atractivo del modelo Bukele para la democracia en América Latina?

Dilemas de Mano Dura

Las políticas de mano dura casi siempre fracasan en frenar el crimen organizado por al menos dos razones. Primero, como ha observado Benjamin Lessing, cuando el estado declara una guerra incondicional al crimen, los grupos criminales tienen al menos dos poderosos incentivos para “combatir el fuego con fuego”: protegerse físicamente de la represión estatal y persuadir al estado para que revierta, o al menos se abstengan de hacer cumplir, sus políticas represivas. Como resultado, las políticas duras contra el crimen finalmente llevan a más, no menos, violencia. En México, por ejemplo, los homicidios relacionados con los cárteles se multiplicaron por ocho después de que el presidente Felipe Calderón declaró una “batalla sin cuartel” contra los grupos de tráfico de drogas.

En segundo lugar, las políticas de mano dura tienden a provocar cambios contraproducentes en la estructura organizativa de los grupos criminales. En El Salvador, las maras eran constelaciones sueltas de grupos pequeños, dispersos y relativamente no violentos hasta mediados de la década de 2000, cuando los gobiernos implementaron políticas de mano dura. Estas represiones no solo motivaron a las pandillas a unificarse (para luchar más eficazmente contra el estado), sino que también les dieron la oportunidad de hacerlo (al reunir físicamente a los líderes de las pandillas en prisiones poco supervisadas). Así fue como las maras de El Salvador evolucionaron hacia organizaciones nacionales poderosas y cohesivas. En México, la “estrategia de golpear al rey” del presidente Calderón, que se centró en los líderes de los cárteles de alto nivel, tuvo el efecto opuesto en la organización de grupos criminales, [Fin de la página 85] lo que llevó a la fragmentación, la competencia y la lucha interna. Pero el resultado general reflejó la situación de El Salvador: los grupos criminales se volvieron más violentos después de la represión.

Al mismo tiempo, las políticas de mano dura suelen tener un alto costo para la democracia. Las políticas duras contra el crimen suelen implicar una reducción considerable de los derechos individuales y las protecciones contra el abuso estatal. La guerra de México contra las drogas, por ejemplo, llevó a desapariciones forzadas, asesinatos extrajudiciales y actos sistemáticos de tortura por parte de la policía. Los homicidios ilegales de la policía también han sido comunes durante las represiones locales en Brasil. Y en El Salvador, la guerra de Bukele contra las pandillas ha resultado en arrestos arbitrarios generalizados, la eliminación de garantías de debido proceso y actos de tortura estatal dentro de las prisiones. Además, debido a que las medidas represivas tienen más probabilidades de dirigirse a áreas con altos niveles de delincuencia, y porque los grupos criminales tienden a prosperar en comunidades marginadas con presencia limitada del estado, a menudo son los más vulnerables los que soportan la carga del abuso estatal.

En resumen, las políticas de mano dura rara vez funcionan, a menudo fracasan, y casi siempre tienen un alto costo para la democracia. Sin embargo, a pesar de este historial, son sorprendentemente populares entre los votantes latinoamericanos. En 2014, el Proyecto de Opinión Pública de América Latina (LAPOP) preguntó a los participantes en dieciocho países latinoamericanos si el crimen debería abordarse mediante políticas de prevención o mediante castigos más severos. Los partidarios de medidas punitivas superaron a los partidarios de estrategias preventivas en todos los países. En 2016, más del 83 por ciento de todos los encuestados de LAPOP estuvieron de acuerdo en que las penas por delitos debían aumentarse. Y [Fin de la página 86] los estudios demuestran que el atractivo de las políticas duras contra el crimen en América Latina es amplio, diverso y a menudo trasciende las líneas ideológicas.

Para los políticos, esta realidad presenta una difícil compensación entre buenas políticas y buena política. Dada la popularidad del mano durismo, los políticos a menudo enfrentan poderosos incentivos electorales para adoptar políticas duras contra el crimen, especialmente en países donde el crimen y la inseguridad son temas dominantes. Aunque las represiones y otras políticas represivas son costosas e ineficaces, adoptarlas es a menudo buena política, al menos a corto plazo. Los políticos pueden, en principio, resistir la tentación del mano durista e invertir en políticas que sean más propensas a proporcionar soluciones sostenibles a la inseguridad, como acabar con las “causas fundamentales del crimen” a través del desarrollo económico y la inclusión, incrementar la capacidad del estado o invertir en programas de prevención y rehabilitación. Pero estas políticas son compromisos a largo plazo que podrían producir resultados significativos solo meses o años después de su implementación. A menudo hacen poco para abordar las demandas ciudadanas de acción inmediata y enérgica. Seguir este camino alternativo suele ser una buena política, pero mala política.

Esta compensación ha contribuido a un ciclo perverso en muchas democracias latinoamericanas: ante un apetito público abrumador por el mano dura, los gobiernos adoptan políticas populares duras en materia de delincuencia que casi inevitablemente fracasan o tienen efectos contraproducentes. A veces, los gobiernos profundizan en la mano dura, pero eventualmente se ven obligados a reducir o abandonar las políticas represivas, hasta que las demandas públicas desencadenan una nueva ola de mano durismo. Los derechos individuales sufren e insiste la inseguridad.

Sin embargo, en El Salvador, Bukele pareció encontrar una solución convincente a estos dilemas: un modelo de mano dura que prometía erradicar el crimen, hacerlo rápidamente y obtener de inmediato un amplio apoyo público a pesar de las importantes restricciones en los derechos individuales. Este es el atractivo del modelo Bukele y también su enigma. Si la historia y la teoría nos dicen que las políticas de mano dura están destinadas a fracasar, ¿por qué tuvo éxito la represión de Bukele?

Comprendiendo el Modelo Bukele

Cuando Bukele asumió la presidencia en junio de 2019, las tasas de homicidios habían disminuido de manera constante durante tres años, de 107 por cada 100,000 en 2015 a 53 por cada 100,000 en 2018. Una vez en el cargo, Bukele optó por negociar con las maras: a cambio de beneficios para los pandilleros encarcelados, protección contra la extradición, vigilancia menos estricta y otras concesiones, los principales grupos criminales del país: Mara Salvatrucha (MS-13), Barrio 18 Revolucionarios y Barrio 18 Sureños, acordaron mantener la violencia homicida al mínimo. Este pacto de no agresión ayudó a reducir aún más la violencia, y la tasa de homicidios se redujo a la mitad durante los primeros dos años del mandato de Bukele.

Luego, el 25 de marzo de 2022, MS-13 realizó una serie de asesinatos. Aparentemente [Fin de la página 87], provocado por un colapso en las negociaciones de la pandilla con el gobierno, esta ola repentina y coordinada de ataques marcó un sorprendente retroceso en los avances recientes del país en la reducción de homicidios: MS-13 reclamó al menos 86 vidas en un período de 72 horas, y el 26 de marzo, cuando tuvo lugar la mayor parte de la violencia, marcó el día más mortal registrado en El Salvador.

Esta crisis de seguridad aguda e inesperada provocó el giro dramático de Bukele hacia el mano durismo. A la mañana del 26 de marzo, Bukele y sus aliados comenzaron a implementar la agresiva ofensiva en todo el país que llegaría a ser conocida como el “modelo Bukele”, que incluía:

1. La suspensión formal de los derechos constitucionales. La supermayoría parlamentaria de Bukele aprobó rápidamente un régimen de excepción, un estado de emergencia que suspendía varios derechos individuales y garantías de debido proceso. El estado de emergencia permitió a las fuerzas de seguridad realizar arrestos, interceptar comunicaciones privadas y restringir la libertad de movimiento a voluntad. También suspendió el derecho a un abogado defensor y permitió a las autoridades ocultar información básica a los detenidos y sus abogados. Originalmente válido por treinta días, el régimen de excepción (state of exception) se ha renovado todos los meses desde marzo de 2022.

2. Arrestos masivos. El gobierno buscó castigar y desmantelar a las pandillas mediante la desaparición física de ellas: encarcelar a sus miembros, colaboradores y, en palabras de un oficial encargado de hacer cumplir la ley, incluso “sus familias y sus conocidos”. Las autoridades realizaron más de 78,000 arrestos en los próximos dos años. En enero de 2023, el gobierno abrió una nueva megacárcel de máxima seguridad, el Centro de Confinamiento de Terrorismo (CECOT), para ayudar a albergar a la creciente población carcelaria.

3. Reformas legales punitivas. Bukele y sus aliados endurecieron las pautas de sentencia y redujeron la edad de responsabilidad por delitos relacionados con pandillas; permitieron juicios masivos; y prohibieron la difusión de mensajes de pandillas que podrían “generar un estado de ansiedad y pánico en la población” (incluida la prensa).

Estas medidas tuvieron un alto costo para los derechos humanos y las libertades individuales. Los arrestos arbitrarios e injustificados fueron generalizados, y a medida que la población carcelaria de El Salvador aumentó, el país acumuló la tasa de encarcelamiento más alta del mundo, y se volvieron comunes los informes de tortura y muertes inexplicables dentro de las prisiones. Más en general, la represión tuvo un efecto desalentador en las libertades civiles incluso entre aquellos que no se vieron directamente afectados por ella: en una encuesta de enero de 2024, por ejemplo, el 62,7 por ciento de los salvadoreños dijo que estaban “siendo más cuidadosos al compartir opiniones políticas. . ”[Fin de la página 88]

Pero si el objetivo de la represión era aplastar la violencia y destruir las pandillas a cualquier costo, entonces, bajo esa medida, fue un rotundo éxito. Incluso cuando realizaron 8,500 arrestos en las primeras dos semanas de la represión, las fuerzas de seguridad se enfrentaron prácticamente a ninguna resistencia por parte de los grupos criminales, un punto crucial al que volvemos a continuación. La violencia y la extorsión se desplomaron de inmediato, y en unos meses el gobierno salvadoreño informaba una de las tasas de homicidios más bajas del mundo. Menos de un año después de que comenzara la represión, el destacado medio de investigación El Faro informó que Bukele había desmantelado las pandillas de El Salvador.

¿Qué explica este éxito? Una razón es el alcance e intensidad de la represión. Los números de arrestos proporcionan la ilustración más sorprendente de la magnitud de las políticas de Bukele. Considere México, hasta hace poco el más emblemático de las represiones en América Latina. En los primeros 43 meses de la guerra contra las drogas de Calderón, las autoridades mexicanas llevaron a cabo más de 120,000 arrestos, equivalentes a aproximadamente 107 por cada 100,000 mexicanos, o el 0.1 por ciento de la población. Mientras tanto, en los primeros 24 meses de la represión de Bukele, las autoridades salvadoreñas llevaron a cabo aproximadamente 1,221 arrestos por cada 100,000 salvadoreños, o equivalentes a aproximadamente el 1,22 por ciento de la población, un orden de magnitud más que en México y en un período de tiempo significativamente más corto. La represión de Bukele es casi seguramente la más extrema jamás vista en América Latina.

La pequeña escala geográfica de El Salvador y la relativa debilidad de las pandillas salvadoreñas (en comparación con los cárteles mexicanos mejor financiados, por ejemplo) ayudan a explicar por qué Bukele pudo ejecutar una represión de tal magnitud. Pero la condición crítica para comprender la intensidad de la represión de Bukele es política: mucho antes de que declarara la guerra a las pandillas, Bukele había eliminado todos los controles y equilibrios en la presidencia.

En marzo de 2021, el presidente utilizó su supermayoría legislativa para realizar un autogolpe, despidiendo al fiscal general, vaciando el tribunal constitucional y controlando ambas instituciones. Para noviembre, Bukele había purgado el resto de los tribunales inferiores, debilitado el poder de los gobiernos locales y ubicado a sus leales en lo más alto de todas las demás instituciones clave de supervisión, incluido el defensor de derechos humanos. Para finales de 2021, Bukele había capturado, desmantelado o cooptado efectivamente todas las fuentes de responsabilidad horizontal en el ejecutivo. El presidente, en otras palabras, podría gobernar solo. Sin una legislatura mínimamente autónoma que pudiera obligarlo a negociar [Fin de la página 89] el alcance y las numerosas renovaciones del estado de excepción, sin un sistema de justicia mínimamente independiente que pudiera controlar y frenar los abusos estatales, y con el ejército y la policía firmemente a su lado, Bukele estaba libre para implementar una represión máxima e incontrolada. Bukele insinuó tanto durante un discurso en la noche en que fue reelegido para un segundo mandato: “¿Podríamos haber ganado la guerra contra las pandillas con el fiscal general de ARENA? ¿Podríamos haber ganado la guerra contra las pandillas con el Tribunal Constitucional anterior?”

La intensidad de la represión, sin embargo, solo proporciona una explicación parcial de su éxito. Como describimos anteriormente, la mayoría de las represiones fracasan, no porque los estados las apliquen con una fuerza insuficiente, sino porque los grupos criminales tienen poderosos incentivos para responder a la represión estatal combatiendo el fuego con fuego. Sin embargo, prácticamente no hay evidencia de que las maras hayan utilizado su considerable poder para resistir la amenaza existencial que suponía la represión de Bukele. Si bien no estaban tan bien financiadas ni bien armadas como otros grupos de la región, las pandillas salvadoreñas eran organizaciones criminales formidables. Como demostraron en la década previa a la represión de Bukele, estos grupos, que contaban con al menos setenta mil miembros activos, tenían los recursos y la capacidad organizativa para extorsionar al 70 por ciento de todos los negocios, cerrar el sistema de transporte público del país, obligar al gobierno a negociar, influir en las elecciones nacionales y desatar violencia extraordinaria igual de fácilmente que podrían controlarlo. Sin embargo, según todos los informes, las fuerzas de seguridad salvadoreñas no encontraron prácticamente ninguna resistencia mientras desmantelaban a las pandillas que habían devastado a El Salvador durante casi dos décadas.

¿Por qué las pandillas no contraatacaron? Al menos parte de la respuesta radica en el pacto que precedió inmediatamente a la represión. Quizás involuntariamente, el pacto entre Bukele y las maras tuvo dos consecuencias críticas en la forma en que las pandillas respondieron a la represión eventual.

En primer lugar, el pacto debilitó la capacidad de las pandillas para formular una respuesta estratégica y coordinada al régimen de excepción. Tres años de negociaciones habían creado una división entre los líderes de las pandillas, que habían operado desde atrás de las rejas, y sus miembros de base en las calles: mientras que los líderes obtenían los beneficios inmediatos del pacto (como mejores condiciones carcelarias, protección contra la extradición y, en algunos casos, liberaciones anticipadas), la base tenía que abstenerse de usar la violencia, un sacrificio costoso que dificultaba llevar a cabo extorsiones, proteger el territorio de las pandillas y resistir arrestos. Para hacer cumplir el pacto y evitar perder el control sobre la base, la cúpula de las pandillas, conocida como ranflas, centralizó el control, dejando a sus organizaciones sin lugartenientes capaces que pudieran liderar en su ausencia. Como explicó un pandillero a El Faro, debido al pacto, “las ranflas [en prisión] no querían nombrar sustitutos [en las calles]. No sé por qué. … estos locos negociaron para su propio beneficio”. Esto significaba que el gobierno podría debilitar la capacidad de las pandillas para coordinar una respuesta a la represión simplemente cortando las comunicaciones entre [Fin de la página 90] las ranflas y sus miembros de base. “A diferencia de 2015, cuando la administración del presidente Salvador Sánchez Cerén también lanzó una [represión]”, observa El Faro, “en el último año las pandillas no recibieron ninguna orientación de sus líderes para organizarse y enfrentarse al estado”. En cambio, cuando llegó la represión, lo que encontraron las fuerzas de seguridad fue una constelación debilitada y desorganizada de “estructuras fragmentadas en manos de gerentes intermedios sin instrucciones de arriba hacia abajo [ni] la capacidad de tomar decisiones importantes”.

El pacto también reconfiguró las expectativas estratégicas de los miembros de las pandillas sobre cómo responder a la represión estatal. Tradicionalmente, los grupos criminales responden a las represiones incondicionales con violencia porque tienen poco que perder haciéndolo (ya que el estado ya se ha comprometido a reprimirlos incondicionalmente) y potencialmente mucho que ganar (autodefensa y persuadir al estado para que retroceda). Pero el pacto Bukele-maras invirtió estas expectativas. Antes de marzo de 2022, las pandillas habían realizado dos asesinatos similares: uno en abril de 2020 y otro en noviembre de 2021. En ambos casos, Bukele declaró la guerra a las pandillas, seguida de medidas represivas. Pero las pandillas no contraatacaron, la represión estatal se alivió en cuestión de días y el pacto se reanudó. Estos episodios establecieron un poderoso precedente. Las pandillas aprendieron que el estado no recurriría a la violencia a menos que lo hicieran primero y que, siempre que no contraatacaran, cualquier represión sería de corta duración. Cuando la historia pareció repetirse en marzo de 2022, muchos miembros de las pandillas habrían concluido que su mejor respuesta era mantener un perfil bajo y no reaccionar.

Al socavar la capacidad de las maras para coordinar una respuesta y disuadir a los miembros de las pandillas de contraatacar, el pacto proporcionó así una oportunidad para debilitar a las pandillas con muy poca resistencia adoptando una represión repentina e incondicional. El estado aprovechó esta oportunidad con rapidez y decisión gracias a la intensidad misma del estado de emergencia. Por eso tuvo éxito la represión de Bukele.

Esta interpretación ofrece dos advertencias iniciales sobre los riesgos que representa la difusión del modelo Bukele. Primero, una represión del alcance e intensidad del Bukele es incompatible con los controles y equilibrios democráticos. La sabiduría convencional sostiene que la represión permitió a Bukele desmantelar la democracia salvadoreña. De hecho, lo opuesto es cierto: una represión de tal magnitud solo fue posible porque Bukele ya había capturado o socavado todas las instituciones de responsabilidad horizontal. Esto significa que cualquier gobierno que desee replicar la escala de la represión de Bukele probablemente fracasará o socavará la democracia.

En segundo lugar, las condiciones generadas por el pacto entre pandillas de Bukele, fundamentales para el éxito de la represión, es poco probable que se repitan fácilmente en otros lugares. El pacto en sí, así como los procesos que provocó, fueron el resultado de factores idiosincrásicos (como la estructura de las pandillas salvadoreñas), decisiones contingentes (como la decisión de las ranflas de no nombrar lugartenientes) y, en última instancia, suerte. A menos que aquellos que aspiren a copiar la represión de Bukele [Fin de la página 91] también puedan formular estrategias alternativas para evitar la reacción criminal, sus esfuerzos probablemente resultarán en más, no menos, violencia.

Los Límites del Modelo: Los Casos de Honduras y Ecuador

Las políticas audaces que tienen éxito en un entorno a menudo se consideran modelos que se pueden replicar en otros entornos, pero sin tener en cuenta cómo el contexto, la secuencia y las elecciones contingentes influyen en los resultados de las políticas. Así, los líderes a menudo se proponen emular políticas audaces, pero obtienen resultados muy diferentes. Esto es precisamente lo que ha sucedido en Honduras y Ecuador, los dos países latinoamericanos que han adoptado represiones al estilo Bukele desde marzo de 2022. Sirven como evidencia de las limitaciones del modelo Bukele para el resto de la región.

Al igual que en El Salvador, Honduras ha sido durante mucho tiempo acosado por la violencia de las pandillas y las redes de extorsión. El narcotráfico también ha jugado un papel importante en el panorama criminal de Honduras, y el estado se volvió cada vez más cómplice en las operaciones de narcotráfico bajo el gobierno de Juan Orlando Hernández (2014-22). En 2021, Honduras tenía una de las tasas de homicidios más altas del mundo, mientras los pagos de extorsión equivalían al 3 por ciento del PIB del país.

En noviembre de 2021, la candidata de la oposición, Xiomara Castro del partido Libertad y Refundación (Libre), quien hizo campaña con una plataforma izquierdista con un enfoque progresista sobre la seguridad pública, fue elegida presidenta. Ayudada por una alianza electoral de último minuto con el compañero candidato de la oposición Salvador Nasralla y su Partido Salvador, la victoria contundente de Castro sobre el candidato del régimen Nasry Asfura fue celebrada como una victoria para la democracia: durante doce años en el poder, el Partido Nacional había establecido lo que parecía ser un régimen autoritario competitivo duradero.

Durante los tres primeros meses de su presidencia, Castro pudo llegar a acuerdos con un Congreso dividido para derogar la llamada ley de secretos oficiales, que permitía a los funcionarios ocultar la corrupción al clasificar una amplia gama de documentos públicos; aumentar las subvenciones a la energía; y poner fin a las Zonas de Empleo y Desarrollo Económico, programa de ciudades modelo de Honduras. Este período también coincidió con la extradición de Hernández a Estados Unidos por cargos de tráfico de drogas. Pero a finales de 2022, este breve período de luna de miel llegó a su fin. La agenda legislativa de Castro se estancó en una legislatura dividida amargamente, y su apoyo popular comenzó a deslizarse. En un intento por consolidar su capital político, Castro se volcó hacia la seguridad. Bukele, quien fue más popular y conocido en Honduras que en cualquier otro lugar fuera de El Salvador, ofreció un plan preestablecido. A finales de noviembre, Castro declaró la guerra a la extorsión, anunció el estado de emergencia y redujo varios derechos constitucionales que permitieron a las fuerzas de seguridad reprimir a las pandillas MS-13, Barrio 18 y otros grupos criminales. Como señalaron los comentaristas y observadores, el modelo Bukele tuvo una influencia directa en la represión de Castro. [Fin de la página 92]

Sin embargo, la represión hondureña ha sido mucho más limitada que la contraparte salvadoreña en términos de alcance e intensidad. Si bien Bukele declaró una represión a nivel nacional, la de Castro se limitó inicialmente a 162 barrios en Tegucigalpa y San Pedro Sula. A fines de 2023, el estado de emergencia se había expandido considerablemente, pero aún incluía solo 158 de los 298 municipios del país. El uso de la fuerza también palidecía en comparación con El Salvador: según un informe, las autoridades habían llevado a cabo solo 1,960 arrestos adicionales un año después de que se declaró la represión.

La represión hondureña ha dado resultados mixtos, y parece haber exacerbado al menos algunas formas de violencia de pandillas. Un informe independiente de diciembre de 2023 señaló que las tasas de homicidios disminuyeron durante el estado de emergencia, pero concluyó que estas mejoras fueron impulsadas principalmente por la disminución de los homicidios “relacionados con la violencia interpersonal” en lugar de aquellos “atribuidos a pandillas y actividades de extorsión”. Los homicidios con varias víctimas civiles se hicieron más comunes a lo largo de 2023, y el enfrentamiento entre grupos criminales y fuerzas estatales aumentó en un 45 por ciento. Los disturbios en las cárceles aumentaron. La represión tenía como objetivo desmantelar la extorsión, pero la extorsión aumentó en un 11 por ciento, el nivel más alto en cinco años.

En Ecuador, las políticas al estilo de Bukele también han fracasado en eliminar la violencia criminal. En mayo de 2023, el presidente Guillermo Lasso, quien enfrentaba un juicio político, disolvió el Congreso y provocó elecciones anticipadas. Los votantes elegirían a un nuevo presidente para completar el período de Lasso en un contexto de violencia aguda. Aunque Ecuador se enorgullecía de ser “una isla de paz”, el tráfico de drogas y la guerra entre pandillas habían hecho añicos esa imagen: entre 2019 y 2023, la tasa de homicidios de Ecuador aumentó de 7.03 por 100,000 habitantes a 47.25, la más alta de América Latina. Actos de violencia altamente visibles se volvieron cada vez más comunes. Entre 2021 y 2023, por ejemplo, masacres en las cárceles dejaron más de quinientos muertos. Y en un episodio particularmente dramático, hombres armados asesinaron al candidato de anticrimen Fernando Villavicencio solo once días antes de la primera vuelta de votación el 20 de agosto de 2023.

Apenas a los 35 años, Daniel Noboa era un candidato relativamente desconocido para completar el mandato de Lasso: una semana antes de las elecciones, las encuestas ubicaron su apoyo en un dígito. Pero con la carrera en desorden después del asesinato de Villavicencio y habiendo tenido un buen desempeño en el único debate televisado de la campaña, Noboa superó las encuestas y aseguró un lugar para la segunda ronda del 15 de octubre, el tipo de resultado electoral inesperado típico de las democracias debilitadas.

Antes de su primer desempeño sorprendente en el primer turno, Noboa había minimizado la seguridad y, en cambio, había centrado su campaña en posiciones económicas de derecha. Su postura sobre el crimen comenzó a endurecerse después de clasificar para la segunda vuelta, pero en general, Noboa “se presentó como un político moderado, distanciado de posiciones enérgicas [sobre seguridad] como las de Nayib Bukele”. Noboa ganó por poco el balotaje y se convirtió en presidente [Fin de la página 93] el 23 de noviembre. Durante las primeras seis semanas de su presidencia, reorganizó el alto mando militar y policial, juró construir dos nuevas prisiones de máxima seguridad que se inspiraron en el Centro de Confinamiento de Terrorismo de Bukele y dijo que tenía un plan para reprimir las cárceles del país. Por separado, a mediados de diciembre, la fiscal general Diana Salazar Méndez lanzó la “Operación Metástasis”, una extensa investigación contra funcionarios públicos vinculados al crimen organizado.

Luego, a principios de enero de 2024, la situación de seguridad de Ecuador alcanzó un punto crítico. El 7 de enero, funcionarios encargados de hacer cumplir la ley descubrieron que José Adolfo “Fito” Macías Villamar, líder del sindicato Los Choneros, había escapado de una penitenciaría en Guayaquil para evitar su traslado a una prisión de máxima seguridad. Al día siguiente, Noboa declaró un estado de excepción similar al de El Salvador, y agregó que había ordenado a las fuerzas de seguridad que tomaran medidas enérgicas en las cárceles del país. El 9 de enero, las pandillas respondieron con una ola de ataques violentos en Guayaquil, Quito, Esmeraldas y algunas otras ciudades. Los grupos criminales atacaron universidades, hospitales, prisiones, policías y civiles a plena luz del día. Las amenazas de bombas obligaron a evacuar edificios gubernamentales, y casi doscientos guardias fueron tomados como rehenes en medio de disturbios en las cárceles. Un comando de Los Choneros ingresó al estudio de una red de televisión estatal en Guayaquil y tomó como rehenes a sus periodistas mientras transmitían en vivo. “Las mafias vinculadas al narcotráfico han reaccionado a mostrar que son capaces de poner a la democracia bajo asedio”, concluyó un experto. Estos grupos criminales respondieron al “despliegue de fuerza” de Noboa con un mensaje inequívoco: “Somos los que mandamos y te lo demostraremos”.

A medida que Ecuador se sumergía en la crisis, Noboa se aferró a la ofensiva, decretando un estado de “conflicto armado interno” y designando a 22 grupos criminales como organizaciones terroristas y actores bélicos no estatales. “Desde este momento en adelante, cada grupo terrorista … se ha convertido en un objetivo militar”, anunció el jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas. En los dos meses siguientes, las autoridades informaron que llevaban a cabo aproximadamente once mil arrestos, un tercio de los que había en El Salvador durante los dos primeros meses de la represión de Bukele.

Aunque la delicada situación de seguridad de Ecuador sigue desarrollándose, la represión de Noboa, como la de Castro, parece haber dado resultados mixtos. Según las estadísticas oficiales, la cantidad de homicidios disminuyó drásticamente entre enero y marzo, mientras la tasa de aprobación de Noboa subió al 80 por ciento. Sin embargo, lejos de ser derrotados, los grupos criminales de Ecuador parecen haberse adaptado, diversificado y reubicado sus actividades, al menos temporalmente. Las extorsiones y secuestros han aumentado, especialmente en el bastión de las pandillas en Guayaquil. Los criminales también han seguido atacando a funcionarios públicos: al menos cuatro políticos locales han sido asesinados desde enero. Y hay indicios de que una reacción criminal sigue siendo posible, especialmente si la represión se endurece. En una nueva demostración de fuerza, los grupos criminales cometieron 137 homicidios durante la semana del 27 de marzo, incluyendo ochenta durante [Fin de la página 94] el fin de semana de Pascua. Mientras tanto, la tasa de aprobación del presidente descendió a mediados de los 50. Sin embargo, Noboa, que probablemente se postulará para un mandato completo en febrero de 2025, parece decidido a continuar por el camino de la mano dura. El estado de emergencia a nivel nacional, legalmente restringido a noventa días, se levantó a principios de abril de 2024. Sin embargo, en un referendo el 21 de abril, los ecuatorianos votaron a favor de ampliar el papel de las fuerzas armadas en la aplicación de la ley, aumentar las penalizaciones penales y permitir la extradición, entre otras políticas punitivas. Y, a principios de mayo, Noboa anunció estados de emergencia locales en cinco de las 24 provincias del país. Las consecuencias de estos desarrollos aún están por verse.

Por ahora, Honduras y Ecuador ofrecen lecciones sobre los usos y límites del modelo Bukele. Sugieren que las políticas al estilo Bukele pueden ser atractivas para los líderes de todo el espectro político: Castro se postuló desde la izquierda, Noboa se postuló desde la derecha y ambos adoptaron represiones con facilidad. Pero lo hicieron bajo diferentes circunstancias. Noboa recurrió al mano durismo por necesidad: la situación de seguridad en rápido deterioro de Ecuador prácticamente lo obligó a endurecer su posición en el tema del crimen. En Honduras, el cambio de Castro al mano durismo parece más calculado, diseñado sobre todo para ayudar a impulsar a una presidenta cuya agenda, y apoyo público, estaban cada vez más afectados por el mal funcionamiento político. Sin embargo, ambos contaron con la abrumadora popularidad de las políticas duras contra el crimen y, en ambos casos, el modelo Bukele proporcionó una fórmula preparada de mano dura.

Ambos casos también ilustran los desafíos involucrados en replicar el éxito de la represión de Bukele. Si uno define el éxito como la erradicación de la violencia criminal organizada y la eliminación de organizaciones criminales, ambas represiones han fracasado. Ecuador y Honduras no son El Salvador, y no intentamos proporcionar una explicación definitiva de por qué las represiones de Noboa y Castro han fracasado. Sin embargo, está claro que la escala de esas represiones fue limitada por las restricciones a la presidencia. En Honduras, Castro enfrentó una legislatura controlada por la oposición y una fuerza policial agotada y corrupta. En Ecuador, Noboa también enfrentó una legislatura controlada por la oposición, así como límites legales en la duración y naturaleza de las políticas de mano dura. Y, a diferencia de Bukele, ni Castro ni Noboa tenían una estrategia en marcha para evitar la reacción y adaptación criminal. Los grupos criminales parecen haber respondido a estas ofensivas según la sabiduría tradicional sobre las represiones en América Latina: ajustaron sus operaciones cuando fue posible, redoblaron la violencia cuando fue necesario y, en última instancia, siguieron prosperando.

Mirando Hacia el Futuro

A pesar de estos fracasos tempranos, ¿qué tan probable es que el modelo Bukele continúe influyendo en los enfoques de seguridad en América Latina? Una posibilidad es que la popularidad del modelo sea efímera. La difusión de políticas tiende a seguir un patrón en forma de campana: el entusiasmo inicial lleva a una ola de emulación, [Fin de la página 95] pero a medida que los desafíos involucrados en replicar el éxito original de la política se vuelven más evidentes, la difusión a menudo disminuye. Si Honduras y Ecuador, y quizás otros emuladores tempranos del modelo Bukele, no logran replicar el éxito de El Salvador, el atractivo del modelo podría desaparecer.

Sin embargo, parece poco probable que el atractivo de las políticas al estilo Bukele, o al menos del mano dura en general, desaparezca en un futuro previsible. Siempre que la inseguridad continúe afectando a las democracias de América Latina, los votantes seguirán exigiendo acciones enérgicas del estado. Los políticos seguirán adoptando mano dura, y es probable que al menos algunos aspectos de la experiencia salvadoreña continúen influyendo en estos esfuerzos. La inseguridad persistente continuará erosionando la confianza pública en las instituciones democráticas, y las demandas de políticas duras contra el crimen seguirán proporcionando una apertura para que los líderes socaven los controles y equilibrios y reduzcan los derechos civiles.

Para escapar de este ciclo, los gobiernos deben encontrar estrategias para ofrecer resultados dentro de, y no a expensas de, las normas, principios e instituciones democráticas. Como sostiene Gustavo Flores-Macías, estas estrategias podrían implicar invertir en tácticas de vigilancia policial más eficientes y transparentes, mejorar los sistemas anticorrupción y promover la reforma del sector de justicia. En cualquier caso, siempre que los votantes no perciban alternativas viables a corto plazo a las políticas duras contra el crimen, la tentación mano dura será difícil de resistir.

En cuanto a El Salvador, la represión de Bukele ha contribuido al colapso de la democracia. En febrero de 2024, en parte gracias a la abrumadora popularidad del régimen de excepción, Bukele fue reelegido para un segundo mandato con más del 84 por ciento de los votos. Mientras tanto, su partido, Nuevas Ideas, ganó 54 de los sesenta escaños en la Asamblea Legislativa. Fue una elección que consolidó el descenso de El Salvador al autoritarismo competitivo: Bukele se postuló a pesar de una prohibición constitucional de la reelección, manipuló el mapa electoral del país para favorecer a Nuevas Ideas y abusó de los recursos del estado para inclinar el campo de juego electoral en contra de la oposición. Los legisladores del partido ahora han comenzado el proceso de reescribir la constitución, una medida que casi con toda seguridad extenderá el mandato de Bukele y apretará su control sobre el poder. Y mientras escribimos, no hay señales de que se levantará el estado de emergencia, incluso cuando las pandillas han sido diezmadas y la evidencia de los abusos estatales continúa acumulándose. El Salvador se ha convertido en un país “sin pandillas y sin democracia”. Es probable que siga siendo así. [Fin de la página 96]

Journal of Democracy: https://muse.jhu.edu/pub/1/article/930429