“The main problem in reaching an agreement with the IMF has been that the Fund has made recommendations that (Nayib) Bukele has ignored,” says the English agency Emerging Finance (EMFI) in its recent report on El Salvador.
The entity released an analysis titled “Will El Salvador reach an agreement with the IMF?” in which it raises doubts about whether this will be achieved and presents the points that the Fund has put on the table to seal a pact that has not been taken into account by the current government.
In early April, during a press conference, Rodrigo Valdés, Director of the Western Hemisphere Department of the IMF, said that negotiations with Salvadoran authorities continued, emphasizing that “We (the IMF) would really like to see, I mean, the implementations of several recommendations that we have made in the past,” the agency says in its report.
Valdés summarized what the Fund is asking for: 1) fiscal consolidation, 2) reforms to boost productivity and, especially, economic governance, and 3) addressing the risks of Bitcoin.
For EMFI, that is the crux of the problem: the Fund has made recommendations that Bukele has ignored, which go beyond Bitcoin.
“The fiscal consolidation referred to by the Fund includes outlining a medium-term plan, which we believe could involve restoring compliance with the Fiscal Responsibility Law that the Bukele administration has not implemented since the pandemic,” it suggests.
The importance of this law, highlighted in the analysis, is that it limited public spending, specifically consumption expenses, which could increase based on the growth of nominal GDP (Gross Domestic Product), with the aim of not exceeding 14% of GDP, at least as contemplated for 2021.
However, in 2023 consumption expenditures reached 22.6%, compared to 14.9% in 2019.
Therefore, EMFI states in its report that it is important for the Fund that “the transparency standards in force before the suspension of the Fiscal Responsibility Law should return to the same level that existed before the start of the pandemic. Specifically, medium-term macro-fiscal and financing plans should be published, and fiscal statistics should be adjusted to international standards.”
Warning on pension debt
But the Fund is also concerned about the financial obligations arising from the 2022 pension reform, as indicated in its Articulo IV statement of 2023, which is the annual review of finances the IMF conducts with partner countries.
“It is likely that the multilateral will also demand reforms to promote the sustainability of the pension system,” says EMFI.
The International Monetary Fund warned in February 2023, after concluding a visit to the country to analyze finances, that the increase in pensions would cause the funds in workers’ savings accounts to decrease more quickly and become greater debt for the government.
“Specifically, the 30 percent increase in pension rights will accelerate the declines of funds in capitalization accounts and will likely translate into higher government liabilities in the medium term,” said the IMF mission in its preliminary report, the final version of which was not published because the Bukele government did not authorize it.
This concern for the sustainability of the pension system was also recently expressed by the investment bank Barclays in its latest report titled “El Salvador: weak fiscal results and weak prospects for the IMF”, which suggests that the government has been financing itself with pension money.
“Last year, fiscal deficiencies were exacerbated by an opaque pension system financing agreement, recently reorganized. Although financial transparency is limited, we suspect that the pension system is financing the government through re-lending schemes through the new pension agency (ISP) and commercial banks,” said Barclays.
Another issue of importance to the Fund and highlighted by EMFI in its report is governance. “The Fund’s recommendations would be aimed at addressing three vulnerabilities: lack of transparency, corruption, and money laundering,” it points out.
And it states that since Bukele took office in 2019, El Salvador has dropped 13 positions in the corruption index published by Transparency International.
“El Salvador shows significant setbacks in the fight against corruption,” the report pointed out.
The Corruption Perception Index (CPI) is the most widely used global corruption ranking in the world and measures how corrupt a country’s public sector is perceived to be, according to experts.
In Central America, Costa Rica is the best-rated country, with 55 points and ranked 45th among the 180 countries, far ahead of El Salvador, which only surpasses Guatemala (23), Honduras (23), and Nicaragua (17).
Bitcoin risks
The English agency also highlights that another topic of high interest to the IMF is the adoption of Bitcoin and the treatment of crypto assets.
“We believe that the Fund would also request the adoption of current international standards for the treatment of crypto assets, which are included in Annex 2 of the IMF policy document: Policy Elements for Effective Crypto Assets,” the financial firm indicates.
In this regard, EMFI recalls that in March 2021, the government of El Salvador announced that it was negotiating an agreement with the Fund, but the talks eventually stalled after the adoption of Bitcoin as legal tender in September 2021.
“The IMF recommended to the government to backtrack on the decision in its January 2022 Article IV, emphasizing that it posed “significant risks to financial and market integrity, financial stability, and consumer protection,” says the English agency.
And it adds that although the Fund’s first recommendation was not to grant crypto assets the status of official currency or legal tender, it believes that Bitcoin’s status as legal tender is not the IMF’s main concern, since the country’s exposure to Bitcoin remains low, but rather it is more fundamental.
EMFI adds that when the negotiations stalled, Bukele did the opposite of what the Fund recommended and redoubled his bets on Bitcoin instead of addressing the risks of the crypto asset; moreover, he focused on promoting the “volcano bond” linked to Bitcoin, moving away from the IMF; the report even states that El Salvador recently doubled its Bitcoin holdings, reaching 5,733 units, which would have been acquired at a cost of $257 million and are currently valued at $362 million.
“The multilateral also highlighted eight other elements to address the risks of crypto assets, which the Bukele administration is far from complying with. Among these, the non-compliance with the third element stands out, which refers to the disclosure of fiscal risks and the adoption of a clear tax treatment for crypto assets,” states the agency.
But it emphasizes that “the Salvadoran government has never acknowledged the fiscal risks associated with Bitcoin, which would include, for example, contingent liabilities arising from guaranteeing the convertibility of Bitcoin into USD (dollars).”
Likewise, contrary to what the IMF has proposed, the financial firm states that “its recently approved policies to attract crypto holders, such as the citizenship program and the elimination of taxes on foreign investments, indicate that Bukele has redoubled his bets on Bitcoin.”
On the other hand, the IMF’s recommendation has been that “if a country’s income tax system broadly defines income and generally taxes capital gains, it would be appropriate to apply this same treatment to income or gains from transactions involving crypto assets.”
That is why the English financial firm emphasizes that despite the fact that in recent years the Fund has made its demands clear, “Bukele does not seem willing to comply with them, especially considering that he holds all the powers in El Salvador and is not used to being held accountable.” In this regard, EMFI concludes its analysis that “it is unlikely that El Salvador will reach an agreement with the Fund in the short term under current conditions.”
Gobierno de Bukele ha ignorado peticiones del FMI
“El principal problema para llegar a un acuerdo con el FMI ha sido que el Fondo ha hecho recomendaciones que (Nayib) Bukele ha ignorado”, dice la agencia inglesa Emerging Finance (EMFI) en su reciente informe sobre El Salvador.
La entidad divulgó un análisis titulado: “¿Logrará El Salvador un acuerdo con el FMI?” en el que plantea las dudas que tiene que eso se logre y expone los puntos que el Fondo ha puesto sobre la mesa para sellar un pacto que no han sido tomados en cuenta por el actual gobierno.
A principios de abril, durante una rueda de prensa, Rodrigo Valdés, Director del Departamento del Hemisferio Occidental del FMI, dijo que las negociaciones con las autoridades salvadoreñas continuaban, subrayando que “A nosotros (el FMI) nos gustaría ver realmente, quiero decir, las implementaciones de varias recomendaciones que hemos hecho en el pasado”, reseña la agencia en su informe.
Valdés resumió lo que pide el Fondo: 1) consolidación fiscal, 2) reformas para impulsar la productividad y, especialmente, la gobernanza económica, y 3) hacer frente a los riesgos del Bitcoin.
Para EMFI, ese es el meollo del problema: el Fondo ha hecho recomendaciones que Bukele ha ignorado, las cuales van más allá del Bitcoin.
“La consolidación fiscal a la que se refiere el Fondo incluye delinear un plan de mediano plazo, que creemos podría implicar restaurar el cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal que la administración Bukele no ha implementado desde la pandemia”, plantea.
La importancia de dicha ley, destaca el análisis, es que limitaba el gasto público, en concreto los gastos de consumo, los cuales podían aumentar en función del crecimiento del PIB (Producto Interno Bruto) nominal, con el objetivo de no superar el 14% del PIB, al menos así se contemplaba para 2021.
Sin embargo, en 2023 los gastos de consumo alcanzaron el 22.6%, frente al 14.9% de 2019.
Por ello, EMFI consigna en su informe que para el Fondo es importante que “los estándares de transparencia fiscal vigentes antes de la suspensión de la Ley de Responsabilidad Fiscal deben volver al mismo nivel que existía antes del inicio de la pandemia. En concreto, deberían publicarse planes macrofiscales y de financiación a medio plazo, y las estadísticas fiscales deberían ajustarse a las normas internacionales”.
Alerta por deuda de pensiones
Pero también al Fondo le preocupa las obligaciones financieras derivadas de la reforma de pensiones de 2022, tal como se lo indicó en su declaración del Artículo IV de 2023, que es la revisión anual de las finanzas que hace el FMI a los países socios.
“Es probable que el multilateral también exija reformas para promover la sostenibilidad del sistema de pensiones”, dice EMFI.
El Fondo Monetario advirtió en febrero de 2023, tras concluir una visita al país para analizar las finanzas, que el incremento de las pensiones provocaría que disminuyan más rápido los fondos en las cuentas de ahorro de los trabajadores y se convertiría en mayor deuda para el gobierno.
“Concretamente, el aumento del 30 por ciento de los derechos de pensión acelerará las disminuciones de fondos de las cuentas de capitalización y, probablemente, se traducirá en mayores pasivos del gobierno a mediano plazo”, dijo la misión del FMI en su informe preliminar, cuya versión final no fue publicada porque el gobierno de Bukele no se lo autorizó.
Esta preocupación por la sostenibilidad del sistema de pensiones también la expresó recientemente el banco de inversión Barclays en su último informe titulado “El Salvador: débiles resultados fiscales y débiles perspectivas para el FMI”, en el cual plantea que el gobierno se ha estado financiando con dinero de las pensiones.
“El año pasado, las deficiencias fiscales se vieron agravadas por un opaco acuerdo de financiación del sistema de pensiones, recientemente reorganizado. Aunque la transparencia financiera es limitada, sospechamos que el sistema de pensiones está financiando al gobierno mediante planes de représtamo a través del nuevo organismo de pensiones (el ISP), y de bancos comerciales”, afirmó Barclays.
Otro tema de importancia para el Fondo y que destaca EMFI en su informe es en cuanto a gobernanza. “Las recomendaciones del Fondo estarían orientadas a atender tres vulnerabilidades: falta de transparencia, corrupción y lavado de dinero”, apunta.
Y consigna que desde que Bukele asumió la presidencia en 2019, El Salvador ha caído 13 puestos en el índice de corrupción publicado por Transparencia Internacional.
“El Salvador muestra retrocesos importantes en la lucha contra la corrupción”, apuntaba el informe.
El Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) es el ranking global de corrupción más utilizado en el mundo y mide qué tan corrupto se percibe que es el sector público de cada país, según expertos.
En Centroamérica, Costa Rica es el país mejor evaluado, con 55 puntos y entre los 180 países tiene el puesto 45, muy lejos de El Salvador, que sólo supera a Guatemala (23), Honduras (23) y Nicaragua (17).
Los riesgos del Bitcoin
La agencia inglesa también destaca que otro tema de alto interés para el FMI es la adopción del Bitcoin y el tratamiento de los criptoactivos.
“Creemos que el Fondo también pediría la adopción de las normas internacionales vigentes para el tratamiento de los criptoactivos, que se incluyen en el Anexo 2 del documento de política del FMI: Elementos de políticas eficaces para los criptoactivos”, indica la financiera.
En ese sentido, EMFI recuerda que en marzo de 2021, el gobierno de El Salvador anunció que estaba negociando un acuerdo con el Fondo, pero las conversaciones finalmente se estancaron tras la adopción del Bitcoin como moneda de curso legal en septiembre de 2021.
“El FMI recomendó al gobierno dar marcha atrás en la decisión en su Artículo IV de enero de 2022, haciendo hincapié en que planteaba “grandes riesgos para la integridad financiera y del mercado, la estabilidad financiera y la protección del consumidor”, dice la agencia inglesa.
Y añade que aunque la primera recomendación del Fondo fue no otorgar a los criptoactivos el estatus de moneda oficial o de curso legal, cree que el estatus de Bitcoin como moneda de curso legal no es la principal preocupación del FMI, ya que la exposición del país a Bitcoin sigue siendo baja, sino que es más de fondo.
EMFI agrega que al estancarse las negociaciones, Bukele hizo todo lo contrario a lo que recomendaba el Fondo y redobló sus apuestas por el Bitcoin en lugar de abordar los riesgos del criptoactivo; es más, se centró en promover el “bono volcán” vinculado al Bitcoin alejándose del FMI; incluso señala el informe que El Salvador recientemente duplicó sus tenencias de Bitcoin, alcanzando las 5,733 unidades, las cuales habrían sido adquiridas a un costo de $257 millones y que actualmente estarían valoradas en $362 millones.
“La multilateral también destacó otros ocho elementos para enfrentar los riesgos de los criptoactivos, que la administración Bukele está lejos de cumplir. Entre estos, destaca el incumplimiento del tercer elemento, que se refiere a la divulgación de los riesgos fiscales y la adopción de un claro tratamiento tributario para los criptoactivos”, consigna la agencia.
Pero enfatiza que “el gobierno salvadoreño nunca ha reconocido los riesgos fiscales asociados al Bitcoin, que incluirían, por ejemplo, los pasivos contingentes derivados de garantizar la convertibilidad del Bitcoin en USD (dólares)”.
Asimismo, y en contrasentido a lo que ha planteado el FMI, la financiera afirma que “sus políticas recientemente aprobadas para atraer cripto tenedores, como el programa de ciudadanía y la eliminación de impuestos a las inversiones extranjeras, indican que Bukele ha redoblado sus apuestas por Bitcoin”.
Mientras que la recomendación del FMI ha sido que “si el sistema de impuestos sobre la renta de un país define ampliamente los ingresos y generalmente grava las ganancias de capital, sería apropiado aplicar este mismo tratamiento a los ingresos o ganancias de las transacciones que involucran criptoactivos”.
Es por ello que la financiera inglesa remarca que a pesar de que en los últimos años el Fondo ha dejado claras sus exigencias, “Bukele no parece dispuesto a cumplirlas, sobre todo teniendo en cuenta que ostenta todos los poderes en El Salvador y no está acostumbrado a rendir cuentas”. En ese sentido, EMFI concluye su análisis que “es poco probable que El Salvador llegue a un acuerdo con el Fondo a corto plazo en las condiciones actuales”.