Once, as the late Venezuelan dictator Hugo Chávez did in his day, Salvadoran President Nayib Bukele renounced reelection and assured that he would hand over power when it was his turn. Bukele not only won reelection last February: this week, just as Chavismo did in the early 21st century, deputies loyal to the Salvadoran approved a constitutional reform that opens the door to more unconstitutional amendments to the primary law and, with it, the path to indefinite reelection.
Bukele’s deputies say today that indefinite reelection was not the ultimate goal of this reform, which they surprisingly and expeditiously carried out on April 29, during the last plenary session of the 2021-2024 legislature. These same deputies also once said that they did not support reelection, although they now celebrate Nayib Bukele’s reengagement, achieved in the presidential elections of February 4, 2024, to which the president ran after an interpretation of the Constitution made by a loyal Supreme Court Justice that allowed him to bypass the prohibitions established in the same primary law.
Rodriga Ayala, one of the most loyal Bukele deputies, interrupted the previous Monday’s plenary session to request a change in the agenda and introduce reforms to article 248 of the Salvadoran Constitution, which regulates the way in which changes to the primary law can be made. Possessing an absolute majority in parliament since 2021, the president’s Nuevas Ideas party approved the request and proceeded to approve the amendment to Article 248.
In essence, the Nuevas Ideas deputies included, with their reform, a new procedure that allows a single legislature to make the constitutional amendments it deems appropriate.
Before the change, Article 248 established that one legislature had to propose the amendment and the next legislature had to ratify it after consulting the sovereign, which was guaranteed, according to constitutional jurisprudence, by informing voters during the election campaign that those legislatures intended to address, approve, or ratify that amendment. None of this happened on this occasion since, during the proselytizing preceding the legislative elections of February 4th, from which the majority Bukele legislature took office on May 1st, no presidential candidate spoke about constitutional changes; nor did the official candidates in the previous legislature, which ended on April 30, 2024.
“After the legislative election held on February 4, 2024, the deputies of the 2021-2024 legislature can no longer approve constitutional reform agreements. The sovereign people no longer have the possibility of evaluating and directing their vote according to individual and collective positions shown by the candidates or parties seeking to integrate the second legislature, responsible for ratifying the agreement. A procedure carried out differently is not democratically justified,” a Salvadoran constitutionalist who spoke anonymously for fear of reprisals told Infobae. The caution of this source does not seem out of place: in 2021, when the first Congress of the Bukele supermajority assumed power, the National Civil Police (PNC), at the orders of the president, harassed and threatened judges who then held seats in the Constitutional Chamber of the Supreme Court to force them to leave their positions the same night as the newly sworn in deputies appointed new magistrates loyal to the president. It was these new judges who, in the end, would make a constitutional interpretation that opened the doors for Bukele to be reelected this year.
“It is an abbreviation, and an illegal abbreviation to speed up the changes they need to consolidate power,” the lawyer assured regarding the recent reform of Article 248.
Enrique Anaya, another Salvadoran constitutionalist, explains how this amendment will serve for the government to approve, without any obstacle, new constitutional modifications. “What they have done means that they will be able to change the Constitution in one day, even more, in one morning because they will present the initiative 10 deputies at 10 in the morning, they approve it with a waiver of procedure, they take the ‘break’ and they go to have coffee, and at eleven in the morning, they are already ratifying,” he wrote.
Rodrigo Ayala, the deputy who presented the reform in the last session of the 2021-2024 legislature and one of the 10 who supported the amendment with his signature, justified that the addition does not violate the so-called petrified or immutable clauses established in Article 248, which are the form of government, territorial integrity, and alternation in the presidency of the republic. However, some doubt this.
Deputy Ayala himself had said in the past that he did not support changes to the petrified clauses that would allow for immediate reelection or changes to the established form of amending the Constitution. He did so during a television interview before Bukele’s reelection.
A former Salvadoran official who has advised several governments of the country on legal matters, and who also spoke anonymously, points out that Bukele, his deputies, and his judges have already tampered with one of the most important petrified clauses of the Constitution, which is precisely alternation, when Constitutional magistrates imposed by the president opened the way for immediate reelection with an ad hoc interpretation of the constitutional text.
Constitutionalist Anaya’s logic also seems accurate: just as last April 29th, in a couple of hours, the Bukele majority patched up Article 248, so the new legislature, also dominated by the ruling party, can quickly get rid of words like alternation or form of government with a waiver of procedure.
In any case, attorney Daniel Olmedo said in a column about the change to Article 248 that the approved amendment made the Constitution “more flexible. Today it will be easier to reform it”, which, he says, has made the primary law more fragile and made the rules of the organization and functioning of the State more fragile.
For 18 Salvadoran civil society organizations critical of Bukele, the intent of the reform is clear: the president wants to perpetuate himself in power.
“The approved reform allows a legislature to repeatedly amend the Constitution and in any direction it chooses… This reform weakens the democratic character that is the basis of our constitutional system and calls into question the real reasons that motivate it, showing the predominance of the interest in perpetuating itself in power,” the organizations assured in a statement made public a few hours after the amendment was approved.
The path to absolute power
Nayib Bukele has not spoken out in public, so far, about what his deputies have done regarding the Constitution. The only thing he posted about it on April 29, the day the change was made, was a pawn emoji on his X account, as he has done on other occasions when his representatives in the Legislative Assembly or in the Judiciary have carried out controversial decisions.
When he won reelection in February of this year, Bukele boasted in his victory speech of having pulverized the opposition and assured that Salvadorans had chosen “a single-party democratic system”. Bukele won those elections with about 85% of the votes of those who went to the polls, which represent about 45% of the universe of Salvadorans eligible to vote.
On the same day he was reelected, Salvadorans also voted for new deputies, but they did so with new rules that the ruling party itself had imposed in the Legislative Assembly, which involved changes in electoral legislation and legislative constituencies, which benefited Bukele’s supporters. The voting for deputies was also marked by multiple allegations of fraud, including unexplained blackouts in the Supreme Electoral Tribunal’s vote counting system, temporary loss of dozens of ballot boxes, and restrictions on opposition members and journalists witnessing manual vote counts, among others.
Before that, Bukele’s supporters had taken several steps to ensure their stay in power. The first occurred just three years ago when the president’s deputies won a supermajority for the first time, and on their inaugural day of management, they imposed the Constitutional magistrates who paved the way for immediate reelection with a twisted interpretation of the constitutional text that supported Bukele’s second presidential candidacy after resigning six months before the electoral day.
Then came the readjustment of legislative districts, which effectively pulverized the opposition. In the meantime, a state of exception that has already lasted two years has been attributed, to a large extent, to the reduction of violence in the country, but also to the restriction of constitutional rights of association and expression and the use of lawfare to eliminate political adversaries or bury criminal investigations affecting the president and his cronies.
In fact, it was a criminal investigation opened by the Attorney General’s Office, before Bukele controlled it, and supported by Joe Biden’s government in the United States, one of the first to raise suspicions that the presidential inner circle was embarking on an operation to “accumulate power”. The prosecutors who led the investigation baptized it as “Caso Catedral” and included investigations into a governance pact with the MS13 and Barrio 18 gangs and corruption of presidential officials during the Covid-19 pandemic. “Catedral” also investigated the president’s brothers and several of his closest advisers as alleged leaders of the structure created to accumulate power.
Despite all these allegations, which ultimately did not end up in court because Bukele imposed a sympathetic attorney general, the president won his reelection with a significant number of votes. The reelected president will take office on June 1st and will have, for this new term, a congress in which he has a supermajority and which now has the power to quickly make changes to the Constitution that will open the door to indefinite reelection. However, this change may not be immediate, according to at least one of the lawyers consulted for this article.
As long as Bukele’s supporters do not change the petrified clause that talks about alternation in power, this lawyer warns, the Legislative Assembly could find alternative ways to consult the sovereign on indefinite reelection, for example, through the figure of the referendum or popular consultation, as the Chavismo already did in Venezuela. This figure could even open the path to a consultation for a total change of the Constitution. This lawyer sums it up this way: “what they did with 248 opens the doors to any change.”
The international community has been discreet in its reaction to what Bukele and his supporters have done. A spokesman for the Biden government in Washington told the Salvadoran newspaper El Faro that the United States continues to “closely follow recent developments regarding constitutional reforms in El Salvador.” In the European Union environment, which on other occasions has not hesitated to point out the excesses of the Salvadoran, silence has prevailed.
International civil society organizations have been more direct. “This is the result of a process that began a long time ago of concentration and consolidation of power in Bukele’s hands… As a consequence of the democratic deterioration in El Salvador, there is no public debate and they have turned the Constitution into an ordinary law, which is not the case anywhere in the world,” says Ana María Méndez-Dardón, director for Central America at the Washington Office for Latin American Affairs (WOLA).
Méndez sees the uncertainty over the direction the Bukele government will now give to the Salvadoran state structure as worrisome and believes it is important for the Permanent Council of the Organization of American States to analyze whether El Salvador has violated the Democratic Charter in any way.
Neither Bukele nor his officials have given any more clues about the upcoming constitutional changes, but a lawyer who has been privy to internal discussions within the Salvadoran government assures that the first issues the Bukele deputies will address are land tenure limits and presidential alternation.
Back in 2020, when Bukele had just taken office, a U.S. official who had worked on Central American issues during Barack Obama’s administration and is now a diplomat for the Biden government referred to Bukele in a conversation with Infobae: “We’ve seen this movie of giving too much power to one person many times in Latin America; it never ends well.”
¿Bukele eterno?: cómo el presidente de El Salvador abrió la puerta para su reelección indefinida
Alguna vez, como en su día lo hizo el fallecido dictador venezolano Hugo Chávez, el presidente salvadoreño Nayib Bukele renegó de la reelección y aseguró que entregaría el poder cuando le tocase. Bukele no solo se reeligió en febrero pasado: esta semana, como lo hizo el chavismo a principios de siglo, diputados leales al salvadoreño aprobaron una reforma constitucional que abre la llave a más enmiendas inconsultas de la ley primaria y, con ello, el camino a la reelección indefinida.
Los diputados de Bukele dicen, hoy, que no es la reelección indefinida el objetivo último de esta reforma que, de forma sorpresiva y expedita hicieron el lunes 29 de abril durante la última sesión plenaria de la legislatura 2021-2024. También dijeron alguna vez, esos mismos diputados, que no apoyaban la reelección aunque ahora celebren el reenganche de Nayib Bukele, logrado en las presidenciales del 4 de febrero de 2024 a las que el mandatario se presentó tras una interpretación de la Constitución hecha por una Corte Suprema Justicia también leal que le permitió saltarse las prohibiciones establecidas en la misma ley primaria.
Rodriga Ayala, uno de los diputados bukelistas más leales, interrumpió la plenaria del lunes anterior para pedir un cambio en la agenda e introducir reformas al artículo 248 de la Constitución salvadoreña, que regula la forma en que pueden hacerse cambios a la ley primaria. Poseedor de la mayoría absoluta en el parlamento desde 2021, el partido Nuevas Ideas del presidente aprobó la solicitud y procedió a aprobar la enmienda al 248.
En esencia, los diputados de Nuevas Ideas incluyeron, con su reforma, un nuevo procedimiento que permite a una sola legislatura realizar las enmiendas constitucionales que considere pertinentes.
Antes del cambio, el 248 establecía que una legislatura debía de proponer la enmienda y la siguiente ratificarla previa consulta con el soberano, la cual se garantizaba, según jurisprudencia constitucional, informando a los votantes, en tiempo de campaña electoral, de que esas legislaturas tenían previsto abordar, aprobar o ratificar esa enmienda. Nada de eso ocurrió en esta ocasión, ya que durante el proselitismo previo a las legislativas del 4 de febrero anterior, de las que salió la legislatura de mayoría bukelista que tomó posesión el 1 de mayo pasado, ningún candidato del presidente habló sobre cambios constitucionales; tampoco lo hicieron los candidatos oficialistas en la previa de la legislatura anterior, que concluyó el 30 de abril de 2024.
“Después de la elección legislativa realizada el 4 de febrero de 2024, los diputados de la legislatura 2021-2024 ya no pueden aprobar acuerdos de reforma constitucional. El pueblo soberano ya no tiene la posibilidad de evaluar y orientar su voto según posiciones individuales y colectivas que muestren los candidatos o partidos que buscan integrar la segunda legislatura, encargada de la ratificación del acuerdo. Un procedimiento realizado de otra manera no está democráticamente justificado”, dijo a Infobae un constitucionalista salvadoreño que habló desde el anonimato por temor a represalias. La prudencia de esta fuente no parece fuera de lugar: en 2021, cuando el primero Congreso de supermayoría bukelista asumió el poder, la Policía Nacional Civil (PNC), a las órdenes del presidente, acosó y amenazó a jueces que entonces ocupaban sillas en la Sala de lo Constitucional del Supremo para obligarlos a dejar sus puestos la misma noche en que los diputados recién juramentados nombraban nuevos magistrados leales al presidente. Fueron esos nuevos jueces quienes, a la postre, harían una interpretación constitucional que abrió las puertas para que Bukele se reeligiera este año.
“Es una abreviatura, y una abreviatura ilegal para acelerar los cambios que necesiten para consolidar el poder”, aseguró el abogado respecto a la reforma reciente del artículo 248.
Enrique Anaya, otro constitucionalista salvadoreño, explica cómo esta enmienda servirá para que el oficialismo apruebe, sin obstáculo alguno, nuevas modificaciones constitucionales. “Lo que han hecho significa que van a poder cambiar la Constitución en un día, es más, en una mañana, porque van a presentar la iniciativa 10 diputados a las 10 de la mañana, la aprueban con dispensa de trámite, hacen el ‘break’ y se van a tomar el café y a las once de la mañana ya están ratificando”, escribió.
Rodrigo Ayala, el diputado que presentó la reforma en la última sesión de la legislatura 2021-2024 y uno de los 10 que apoyó la enmienda con su firma, justificó que el añadido no contraviene las llamadas cláusulas pétreas o inmodificables establecidas en el 248, que son la forma de gobierno, la integridad territorial y la alternabilidad en la presidencia de la república. Hay quienes, sin embargo, dudan de esto.
El mismo diputado Ayala había dicho, en el pasado, que no apoyaba cambios a las cláusulas pétreas que permitieran la reelección inmediata o cambios a la forma establecida para enmendar la Constitución. Lo hizo durante una entrevista televisiva anterior a la reelección de Bukele.
Un exfuncionario salvadoreño que ha asesorado a varios gobiernos del país en materia jurídica, y quien también habló desde el anonimato, apunta que Bukele, sus diputados y sus jueces ya trastocaron una de las cláusulas pétreas más importantes de la Constitución, que es precisamente la alternabilidad, cuando magistrados de lo Constitucional impuestos por el presidente abrieron el camino a la reelección inmediata con una interpretación ad hoc del texto constitucional.
La lógica del constitucionalista Anaya también parece certera: así como el 29 de abril pasado, en un par de horas, la mayoría bukelista remendó el 248, así la nueva legislatura, también dominada por el oficialismo, puede, con dispensa de trámite, deshacerse de palabras como alternabilidad o forma de gobierno.
En todo caso, afirma el abogado Daniel Olmedo en una columna sobre el cambio al artículo 248, la enmienda aprobada por los bukelistas hizo “más flexible la Constitución. Hoy será más fácil reformarla”, lo cual, dice, ha hecho que la ley primaria sea más frágil, y que lo sean las reglas de la organización y funcionamiento del Estado.
Para 18 organizaciones de la sociedad civil salvadoreña críticas de Bukele la intención de la reforma es clara: el presidente quiere perpetuarse en el poder.
“La reforma aprobada permite que una legislatura reforme la Constitución en repetidas ocasiones y en cualquier dirección que elija… Con esta reforma se debilita el carácter democrático que es la base de nuestro sistema constitucional y deja en entredicho las verdaderas razones que la motivan, evidenciando el predominio del interés de perpetuarse en el poder”, aseguraron las organizaciones en un comunicado hecho público a pocas horas de aprobada la enmienda.
La ruta hacia el poder absoluto
Nayib Bukele no se ha pronunciado en público, hasta ahora, sobre lo hecho por sus diputados respecto a la Constitución. Lo único que publicó al respecto el 29 de abril, día en que se hizo el cambio, fue el emoticono de un peón de ajedrez en su cuenta X, como lo ha hecho en otras ocasiones en que sus representantes en la Asamblea Legislativa o en el Judicial han llevado adelante decisiones polémicas.
Cuando ganó la reelección en febrero de este año, Bukele se jactó en su discurso de celebración de haber pulverizado a la oposición y aseguró que los salvadoreños se habían pronunciado por “un sistema democrático de partido único”. Esas elecciones las ganó Bukele con cerca del 85% de los votos de quienes acudieron a las urnas, que representan alrededor de un 45% del universo de salvadoreños aptos para votar.
El mismo día en que él se reeligió, los salvadoreños también votaron por nuevos diputados, pero lo hicieron con nuevas reglas que el mismo oficialismo había impuesto en la Asamblea Legislativa y que implicaron cambios en la legislación electoral y en las circunscripciones legislativas, lo cual favoreció a los bukelistas. Las votaciones por diputados, además, estuvieron marcadas por múltiples denuncias de fraude, que incluyeron apagones no explicados en el sistema de conteo del Tribunal Supremo Electoral, pérdida transitoria de decenas de urnas y restricciones para que la oposición y periodistas presenciarán conteos manuales de votos, entre otras.
Antes, el bukelismo había dado varios pasos para garantizar la estadía en el poder. El primero ocurrió hace justo tres años, cuando los diputados del presidente ganaron supermayoría por primera vez y, en su día inaugural de gestión, impusieron a los magistrados del Constitucional que pavimentaron el camino a la reelección inmediata con una retorcida interpretación del texto constitucional que avaló la segunda candidatura presidencial de Bukele previa renuncia seis meses antes de la jornada electoral.
Luego vino el reajuste de distritos legislativos que terminó, en efecto, de pulverizar a la oposición. Y en el medio un régimen de excepción que dura ya dos años al que se le atribuye, en buena medida, la reducción de la violencia en el país, pero también la restricción de derechos constitucionales de asociación y expresión y el uso del lawfare para eliminar adversarios políticos o enterrar investigaciones criminales que afecten al presidente y a los suyos.
Fue, de hecho, una investigación criminal abierta por la Fiscalía General de la República, antes de que Bukele la controlara, y apoyada por el gobierno de Joe Biden en Estados Unidos, una de las primeras que estableció sospechas de que el círculo íntimo presidencial estaba embarcado en una operación para “acumular poder”. A esa investigación los fiscales que la dirigieron la bautizaron Caso Catedral e incluía investigaciones sobre un pacto de gobernabilidad con las pandillas MS13 y Barrio 18 y corrupción de funcionarios presidenciales durante la pandemia de Covid-19. Catedral también investigó a los hermanos del presidente y a varios de sus asesores más íntimos como supuestos líderes de la estructura creada para eso, para acumular poder.
A pesar de todos esos señalamientos, que al final no terminaron en los tribunales porque Bukele impuso a un fiscal general afín, el presidente ganó su reelección sin despeinarse, con el apoyo de un número significativo de votos. El presidente, reelecto, tomará posesión el próximo primero de junio y contará, para este nuevo periodo, con un congreso en el que tiene supermayoría y que ahora tiene la facultad de, por vía rápida, hacer los cambios a la Constitución que abran la puerta a la reelección indefinida. Ese cambio, sin embargo, puede no ser inmediato, según apunta al menos uno de los abogados consultados para este artículo.
Mientras el bukelismo no cambie la cláusula pétrea que habla sobre la alternabilidad en el poder, advierte este jurista, la Asamblea Legislativa podría encontrar caminos alternos para consultar al soberano sobre la reelección indefinida, por ejemplo a través de la figura del referéndum o consulta popular, como ya lo hizo el chavismo en Venezuela. Esa figura podría, incluso, abrir el camino a una consulta para hacer un cambio total de la Constitución. Este abogado lo resume así: “lo que hicieron con el 248 abre las puertas a cualquier cambio”.
La comunidad internacional ha sido discreta en su reacción a lo hecho por Bukele y los suyos. Un vocero del gobierno de Biden en Washington dijo al periódico salvadoreño El Faro que Estados Unidos sigue “de cerca los últimos acontecimientos respecto a las reformas constitucionales en El Salvador”. Desde el entorno de la Unión Europea, que en otras ocasiones no ha dudado en señalar los excesos del salvadoreño, ha prevalecido el silencio.
Más directa han sido organizaciones internacionales de sociedad civil. “Esto es el resultado de un proceso que inicio mucho tiempo atrás de concentración y consolidación de poder en manos de Bukele… Como consecuencia del deterioro democrático en El Salvador no hay debate público y han convertido la Constitución en una ley ordinaria, lo cual no es así en ninguna parte del mundo”, dice Ana María Méndez-Dardón, directora para Centroamérica de la Oficina para Asuntos Latinoamericanos en Washington (WOLA).
Méndez ve preocupante la incertidumbre que se abre sobre la dirección que el bukelismo dará ahora a la estructura del Estado salvadoreño y considera que es importante que el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos analice si El Salvador ha incumplido de alguna forma la Carta Democrática.
Ni Bukele ni sus funcionarios han dado más pistas sobre los cambios constitucionales que se avecinan, pero un abogado que ha tenido conocimiento de discusiones internas en el gobierno salvadoreño asegura que los primeros temas que los diputados bukelistas abordaran son los límites de tenencia de tierra y la alternabilidad presidencial.
Ya en 2020, cuando Bukele recién había asumido el poder, una funcionaria estadounidense que había trabajado en temas centroamericanos durante la administración de Barack Obama y hoy es diplomática para el gobierno de Biden se refirió a Bukele en una charla con Infobae: “Esta película de dar demasiado poder a una persona ya la vimos muchas veces en Latinoamérica; nunca termina bien”.