Article 248 of the Constitution of El Salvador establishes the process of constitutional reform. It is a relatively rigid process. It requires the participation of two legislatures. The first approves the reform agreement with a majority of deputies, and the following legislature ratifies it with a two-thirds threshold.
The 2021-2024 legislature ended on April 30th. The next one (2024-2027) begins on Wednesday, May 1st. Therefore, with just over 24 hours left in their term, in a surprising move, deputies approved on Monday a constitutional reform agreement that (it is expected) will be ratified by the next assembly, which will take office just a few hours after this approval.
What are they reforming? They are reforming what Professor Richard Alber calls the most important part of a Constitution: the rules used to modify it. Now the possibility of amending the Constitution with a single legislature is enabled, rather than two. And why does he say that this is the most important part of the Constitution?
“Amendment rules are a window into the soul of a constitution by revealing its deepest weaknesses and exposing its greatest strengths.” He calls amendment rules the “guardians of the Constitution.”
Richard Albert, Constitutional Amendments: Making, Breaking, and Changing Constitutions.
What the Legislative Assembly did was make the Constitution more flexible. Today it is easier to amend it. And what is the risk involved? The Constitutional Chamber explains it this way:
“The reform of the text of the Constitution is a guarantee of constitutional supremacy, as the existence of a more aggravated procedure to amend the Constitution aims to protect both fundamental rights and the organization and functioning of the State in their highest normative sphere.”
Constitutional Chamber (7-2012, 12/16/2013)
Approving a constitutional reform with one legislature, instead of two, is a less aggravated procedure. Easier. As a result, the Constitution is now more fragile. The fundamental rights it contains are more vulnerable. And the rules of the organization and functioning of the State are weaker.
In addition to this, the constitutional reform was approved by breaking the existing rules for amending the Constitution. The participation of two legislatures is not the only requirement for amending it. When the Constitutional Chamber interpreted the reform process, it established that the first legislature must approve the agreement before the legislative election results that will make up the second legislature are declared final: the one that will ratify the agreement (Constitutional Chamber 7-2012, 12/16/2013; and 33-2015, 11/24/2017).
This rule exists for a democratic purpose: it gives the constitutional reform process a referendum and participatory character. With this rule, citizens are allowed to know the content of the reform agreement approved by the first legislature and make an informed decision when voting for the deputies who will make up the following legislature, which will ratify or not the reform agreement.
In this case, the electoral campaign and legislative elections took place without deputies and political parties that approved the reform agreement ever expressing their intention to approve this reform to the Constitution. The agreement was approved only when it was certain how the next legislature would be formed, and just hours before it took office. This maneuver avoided citizen expression on this constitutional reform through voting.
Furthermore, the constitutional reform agreement was approved swiftly and unexpectedly. The project was incorporated in the same legislative session; the procedure was waived, and after a few hours of discussion, the agreement was approved. There was no citizen participation.
The Venice Commission is an advisory body to the Council of Europe. It provides opinions and best practices on constitutional matters for democratic states. On constitutional reform processes, it emphasizes that “it is of particular importance to have structured and balanced procedures, involving all political actors and civil society” (Venice Commission; Report on Constitutional Reforms, paragraph 203).
In this case, the constitutional reform agreement was approved in violation of this recommendation. Citizen participation was avoided by hiding the intention to reform the constitution before the legislative elections and by approving the agreement with a waiver of procedure in just a few hours.
From all the above, it is concluded that this reform:
- Affects the most important part of the Constitution.
- Significantly reduces the protection of the constitutional order, fundamental rights, and the organization and functioning of the State.
- Was approved in violation of constitutional rules and avoiding citizen participation.
This reform is an alteration to the constitutional order. The question to ask now is whether this situation strengthens or seriously affects the democratic order. Why is this question relevant? Because that is what determines whether or not there has been a violation of Articles 19 and 20 of the Inter-American Democratic Charter. Based on this treaty, it is the responsibility of the member states and the Secretary-General of the Organization of American States (OAS) to evaluate and discuss the answer to this question.
The international community can evade its responsibility. The obvious consequence will be that the constitutional deterioration and serious damage to the democratic order will intensify. This happened in Venezuela and Nicaragua. The decisions taken regarding these countries were too little and too late. These countries have taught us that these processes do not have an end, and the result is always less freedom and democracy, and more poverty and emigration.
*Daniel Olmedo is a Salvadoran lawyer. He holds a Master’s degree in Fundamental Rights from the Carlos III University of Madrid. He has worked in business associations, law firms, and the Constitutional Chamber. He has been a Professor of Constitutional Law, Administrative Law, and Competition Law. He has been a board member of the Center for Legal Studies and the Ibero-American Institute of Constitutional Law-El Salvador Section. He wrote the chapter on Economic Constitution in the collaborative work Theory of the Constitution, published by the Supreme Court of Justice.
Revista Factum: https://www.revistafactum.com/la-primera-reforma-constitucional-de-bukele/
La (primera) reforma constitucional de Bukele
El Artículo 248 de la Constitución de El Salvador establece el proceso de reforma de la Constitución. Es un proceso relativamente rigido. Se necesita la participción de dos legislaturas. La primera aprueba el acuerdo de reforma con la mitad más uno de los diputados; y la siguiente lo ratifica con un umbral de dos tercios.
La legislatura 2021-2024 terminaba el 30 de abril. La próxima (2024-2027) inicia el próximo miércoles 1 de mayo. Por eso, faltando un poco más de 24 horas para que terminara su legislatura, y de manera sorpresiva, los diputados aprobaron este lunes un acuerdo de reforma constitucional que (se espera) será ratificado por la siguiente asamblea, la que entrará en funciones apenas unas horas después de esta aprobación.
¿Qué es lo que reforman? Reforman lo que el profesor Richard Alber llama la parte más importante de una Constitución: las reglas que se usan para modificarla. Ahora se habilita la posibilidad de reformar la Constitución ya no con dos legislaturas, sino con una sola. ¿Y por qué dice que esa es la parte más importante de la Constitución?
“Las reglas de reforma son una ventana que permite ver el alma de una constitución al revelar sus debilidades más profundas y exponer sus fortalezas más grandes”. Califica a las reglas de reforma como las “guardianas de la Constitución”.
Richard Albert, Constitutional Amendments: Making, Breaking, and Changing Constitutions.
Lo que hizo la Asamblea Legislativa es hacer más flexible la Constitución. Hoy será más fácil reformarla. ¿Y cuál es el riesgo que va en ello? La Sala de lo Constitucional lo explica así:
“La reforma del texto de la Constitución es una garantía de la supremacía constitucional, debido a que la existencia de un procedimiento más agravado para modificar la Constitución pretende proteger en su más alta esfera normativa tanto los derechos fundamentales como la organización y funcionamiento del Estado”
Sala de lo Constitucional (7-2012, 16/12/2013)
Aprobar una reforma constitucional con una legislatura, en lugar de dos, es un procedimiento menos agravado. Más fácil. De manera que hoy la Constitución es más frágil. Los derechos fundamentales que ella contiene son más vulnerables. Y las reglas de la organización y funcionamiento del Estado son más débiles.
Además de ello, esta reforma constitucional se aprobó violando las reglas vigentes para cambiar la Constitución. Y es que la participación de dos legislaturas no es el único requisito para enmendarla. Cuando la Sala de lo Constitucional realizó la interpretación sobre el proceso de reforma, estableció que la primera legislatura debe aprobar el acuerdo antes de que se declaren firmes los resultados de las elecciones legislativas que conformarán la segunda legislatura: la que ratificará el acuerdo (Sala de lo Constitucional 7-2012, 16/12/2013; y 33-2015, 24/11/2017).
Esa regla existe por un propósito democrático: da al proceso de reforma constitucional un carácter refrendario y de participación. Con esa regla se le permite a la ciudadnía tener conocimiento del contenido del acuerdo de reforma aprobado en la primera legislatura, y de ese modo tomar una decisión informada al momento de votar para elegir a los diputados que conformarán la siguiente legislatura; la que ratificará o no el acuerdo de reforma.
En esta ocasión pasó la campaña electoral y las elecciones legislativas sin que los diputados y partidos políticos que aprobaron el acuerdo de reforma hayan expresado en ningún momento su intención de aprobar esa reforma a la Constitución. El acuerdo se aprobó hasta que ya se tenía certeza de cómo quedaría conformada la siguiente legislatura, y apenas unas horas antes de que esta entre en funciones. Esa argucia logró evitar que la ciudadanía se expresara sobre esa reforma constitucional a través del voto.
Además, el acuerdo de reforma constitucional se aprobó de manera expedita y sorpresiva. En la misma sesión legislativa se incorporó el proyecto; se aprobó dispensa de trámite; y tras unas horas de discusión, se aprobó el acuerdo. No hubo participación ciudadana alguna.
La Comisión de Venecia es un cuerpo que asesora al Consejo de Europa. Emite opiniones y buenas prácticas en materia constitucional para estados democráticos. Sobre los procesos de reforma constitucional destaca que “es de particular importancia tener procedimientos estructurados y balanceados, que involucren a todos los actores políticos y también a la sociedad civil” (Comisión de Venecia; Reporte sobre Reformas Constitucionales, para 203).
En este caso, el acuerdo de reforma constitucional se aprobó violando esa recomendación. Se evitó la participación ciudadana al ocultar la intención de reformar la constitución previo a las elecciones legislativas, y al aprobar el acuerdo con dispensa de trámite en apenas unas horas.
De todo lo anterior se concluye que esta reforma:
- Afecta la parte más importante de la Constitución.
- Reduce significativamente la protección del orden constitucional, de los derechos fundamentales y de la organización y funcionamiento del Estado.
- Se aprobó violando las reglas constitucionales y evitando la participación ciudadana.
Esta reforma es una alteración al orden constitucional. La pregunta que corresponde hacer ahora es si esta situación fortalece o afecta gravemente el orden democrático. ¿Por qué es relevante esta pregunta? Porque eso es lo que determina si hubo o no una violación a los Artículos 19 y 20 de la Carta Democrática Interamericana. Con base a ese tratado, corresponde a los estados miembros y al Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA) evaluar y discutir la respuesta a esa pregunta.
La comunidad internacional puede eludir su responsabiidad. La evidente consecuencia será que el deterioro constitucional y la grave afectación al orden democrático se agudizará. En su momento eso ocurrió en Venezuela y en Nicaragua. Las decisiones que se tomaron respecto a esos países fueron too little and too late. Esos países nos enseñaron que estos procesos no tienen un fin, y que el resultado siempre es menos libertad y democracia, y más pobreza y emigración.
*Daniel Olmedo es abogado salvadoreño. Máster en Derechos Fundamentales por la Universidad Carlos III de Madrid. Ha trabajado en gremiales empresariales, firmas de abogados y en la Sala de lo Constitucional. Fue profesor de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho de Competencia. Ha sido directivo del Centro de Estudios Jurídicos y del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional-Sección El Salvador. Escribió el capítulo La Constitución Económica en la obra conjunta Teoría de la Constitución, editada por la Corte Suprema de Justicia.
Revista Factum: https://www.revistafactum.com/la-primera-reforma-constitucional-de-bukele/