Over a year since the controversial Public Procurement Law (LCP) came into effect, prominent government entities handling million-dollar budgets have ignored the regulation and simply not applied it.
One of these institutions is the Municipal Works Department (DOM), whose budget for 2024 amounts to $430.6 million, according to data from the Ministry of Finance.
In March of last year, just days after the law (March 10, 2023) replaced the Lacap (Law of Acquisitions and Public Administration Contracts), the pro-government Assembly reformed the Public Procurement Law to allow the DOM to compete as a bidder for works in private companies where it held a shareholder interest, turning it into a kind of private company to compete with other businesses but with an advantage.
This was criticized by specialists as it opened the doors to cases of “corruption” and a lack of transparency because it became “judge and party” in state contracts.
However, the government’s argument was different: “It is to give dynamism to these types of processes in which much initiative is required or there is a lack of participation of bidders. That is why this way is activated to include the DOM as a shareholder,” argued Mauro Jovel, the Director of the Regulatory Unit of Acquisitions and Contracts of the Ministry of Finance, at that time.
Nevertheless, the DOM was given its own procurement regulations to evade the LCP.
Also on the list of institutions not applying the Public Procurement Law is the Ministry of Public Works (MOP), despite managing a high budget of public funds. Just for this year, that entity will have $643.5 million at its disposal.
In an expedited manner, the Assembly approved a set of special provisions last September for the MOP to be able to acquire, contract, and pay for “tourism-related works, goods, and services for a period of six months” without applying the LCP regulations. The government even proposed at that time that the measures it requested should “prevail over any other that contradicts it, including the Public Procurement Law.”
The projects that were beyond the reach of the LCP were those “intended for the construction and/or adaptation of spaces to promote tourism,” such as streets, bridges, mitigation works, sports and/or cultural venues, “among other infrastructure works.”
The MOP could award these projects without bids. It was sufficient for the company to which the work was given to demonstrate “capacity, commitment, and speed in handling previous contracts with the public administration” and for contractors to accept the project. The MOP could also choose those executing “strategic public utility projects.”
These provisions were extended for another year in March, when the law had been in force for 12 months.
Excluded from the Public Procurement Law were all “strategic public utility projects” defined as such by the Council of Ministers, even though the Constitution does not grant them this authority. But under that figure in the law, these “strategic projects” do not go through a public bidding process.
“The Public Procurement Law from its inception had justifiable criticisms regarding areas of arbitrariness in its application, from the institutionality built by the National Directorate of Public Procurement to questions about the executive’s power to determine what constitutes a mega-project and which do not comply with the normal public procurement requirements,” says economist Tatiana Marroquín.
In fact, Cepa (Executive Port Authority Commission), another institution that has not applied the regulations, was approved by the Assembly in August 2023 with a new Organic Law that allows it to set aside the Public Procurement Law in contracting goods, works, and services in emergency cases and when they are “of great value or complexity.”
In these cases, the institution can substitute it with international regulations, such as those of the World Bank’s International Bank for Reconstruction and Development, for which the Cepa Board of Directors will approve and issue a reasoned resolution.
The autonomous entity was given the green light to purchase all types of machinery, equipment, spare parts, movable goods, consumable materials, and others, as well as contract services or works.
Cepa will manage a budget of $193.4 million for this year, according to Finance data.
Additionally, the Central Reserve Bank (BCR) has become one of the entities that have executed projects using public money without complying with the Public Procurement Law.
In November 2023, the government presented to the Assembly a proposal for a “Special Law on Statistics and Censuses,” which included an article clearly asking to evade the LCP.
“The provisions of the Public Procurement Law shall not apply to all procurement, contracting, or acquisition processes of goods and services necessary to carry out National Censuses and Surveys,” states Article 14 of the regulation proposed by the BCR.
The censuses that the institution will carry out without the LCP are the Population and Housing, Economic, Agricultural, and National Household Income and Expenditure surveys, but also include “other national censuses and surveys of general interest requested by the President of the Republic.”
The economist points out that since the LCP’s enactment, at least four major reforms and new regulations have emerged surrounding public procurement, including the one used by the DOM and the provisions that have been extended to the MOP for tourism projects.
“It seems to me that after a year in force, we can say that the gaps that were at the beginning of the law remain. But even with these large gaps and great possibilities for arbitrariness in the use of the regulations, the government has established other regulations parallel to the Public Procurement Law,” says the expert.
Marroquín believes that procurement processes must be institutionalized, as “it is the opposite of what is being done (by the government) because there is a fragmentation of public procurement processes, so it seems to me that the objective of having a Public Procurement Law has not been met; in the end, the government does not show a clear intention to establish public procurement standards and processes.”
Subordinates Must Answer for Corruption
One of the key points of the Public Procurement Law is that subordinates, who are tasked with executing the regulation, bear the burden of any act of corruption in government contracts potentially landing them in jail.
If an executor receives an order from an official to participate in a state contracting process under the new law, which came into effect on March 10, 2023, it will be the direct responsibility of the employee for the outcome of that contract. They will be responsible for infractions and crimes under the law.
Several articles of the new regulation stipulate that the head of the institution will delegate responsibilities to employees. This affects at least 2,000 subordinates who are responsible for carrying out procurement processes for the State.
Article 18 of the LCP specifies that “the highest authority of each institution, such as Ministers, Boards or Councils, Municipal Council, and others according to the organic structure of each institution, or whoever that authority appoints as its delegate for all or specific actions, will be the competent authority for the awarding of contracts and the approval of bid request documents and addenda, under penalty of nullity, having the competence to issue acts in accordance with the provisions of this law…”
Experts in public administration law and criminal law consulted by El Diario de Hoy previously explained that, as the law is approved, it means that the head of the institution will be responsible in the civil sphere, as their duty will cover up to “supervision.” Still, the subordinate will have the criminal and property responsibility for the actions taken in public procurement processes.
This means that if a crime is committed in a contract for infrastructure work or a purchase of goods and services, for example, the person paying with jail time will not be the highest-level official but the employee delegated the responsibility to make the contract.
Economist Rommel Rodríguez suggests that, after a year of the law, “a norm cannot be legitimized in favor of its efficiency or the expeditiousness of the process if it goes over the Constitution, which cannot happen in a rule of law. It seems that this law has that aspect, being flawed and breaking the elemental rules of the game for other actors.”
Millonarios gastos fuera de la Ley de Compras Públicas
A poco más de un año de la entrada en vigencia de la cuestionada Ley de Compras Públicas (LCP), importantes entidades del gobierno que manejan presupuestos millonarios se han saltado la normativa y sencillamente no la han aplicado.
Una de esas instituciones es la Dirección de Obras Municipales (DOM), cuyo presupuesto para 2024 asciende a $430.6 millones, según datos del Ministerio de Hacienda.
En marzo del año pasado, pocos días después que entró en vigor la ley (10 de marzo 2023) que sustituyó la Lacap (Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública), la Asamblea oficialista reformó la Ley de Compras Públicas para permitir que la DOM pudiera competir como oferente de obras en sociedades privadas en donde tuviera participación como accionista, lo que la convirtió en una especie de empresa privada para competir con otras compañías pero con ventaja.
Esto fue criticado por especialistas ya que abría las puertas a casos de “corrupción” y a la falta de transparencia porque se volvió “juez y parte” en contrataciones del Estado.
Pero desde el gobierno el argumento era otro: “Es para darle dinamismo a este tipo de procesos en los cuales se requiere mucha iniciativa o hay falta de participación de oferentes. Por eso se activa esta forma de incluir a la DOM como accionista”, alegó Mauro Jovel, Director de la Unidad Normativa de Adquisiciones y Contrataciones del Ministerio de Hacienda, en aquel momento.
Sin embargo, a la DOM le crearon su propia normativa de compras para evadir la LCP.
También el Ministerio de Obras Públicas (MOP) está en la lista de las instituciones que no aplican la Ley de Compras Públicas, pese a que administra un alto presupuesto de fondos públicos. Solo para este año esa entidad tendrá a su disposición $643.5 millones.
De forma exprés, la Asamblea aprobó en septiembre del año pasado un pliego de disposiciones especiales para que el MOP pudiera adquirir, contratar y pagar “obras, bienes y servicios relacionados a proyectos de turismo por el periodo de seis meses” sin aplicar las normas de la LCP. Incluso, el gobierno propuso en aquel momento que las medidas que solicitaba tuvieran “prevalencia sobre cualquier otra que la contradiga, inclusive la Ley de Compras Públicas”.
Los proyectos que estaban fuera del alcance de la LCP eran aquellos “que tienen como objeto la construcción y/o adecuación de espacios para promover el turismo”, tales como calles, puentes, obras de mitigación, escenarios deportivos y/o culturales, “entre otras obras de infraestructura”.
El MOP podía adjudicar dichos proyectos sin hacer licitaciones, solo bastaba que la empresa a la que le diera la obra demostrara “capacidad, compromiso, celeridad en el manejo de anteriores contrataciones con la administración pública” y que los contratistas aceptaran hacer el proyecto. Y también podía escoger a quienes estén ejecutando “proyectos estratégicos de utilidad pública”.
Esas disposiciones fueron prorrogadas por un año más en marzo pasado, cuando se cumplían 12 meses de vigencia de la ley.
Dentro de la Ley de Compras Públicas quedaron excluidos de su aplicación todos los “proyectos estratégicos de utilidad pública”, definidos así por el Consejo de Ministros, pese a que la Constitución no les da esa facultad. Pero bajo esa figura creada en la ley dichos “proyectos estratégicos” no pasan por una licitación pública.
“La Ley de Compras desde su inicio tenía críticas justificables con respecto a espacios de arbitrariedad en la aplicación, tanto de la institucionalidad que construyó la Dirección Nacional de Compras Públicas hasta los cuestionamientos con respecto a que existe un poder por parte del Ejecutivo de determinar qué constituye una megaobra y que no cumplan con los requisitos normales de compras públicas”, señala la economista Tatiana Marroquín.
De hecho, otra de la instituciones que no ha aplicado la normativa es Cepa (Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma), a la cual en agosto de 2023 le aprobó la Asamblea una nueva Ley Orgánica que le permite dejar de lado la Ley de Compras Públicas en la contratación de bienes, obras y servicios en casos de emergencia y cuando sean “de gran valor o complejidad”.
En esos casos, la institución puede sustituirla por normativas internacionales, como las del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento del Banco Mundial, para lo cual la Junta Directiva de Cepa aprobará y emitirá una resolución razonada.
A la autónoma le dieron luz verde para que pueda comprar toda clase de maquinarias, equipos, repuestos, bienes muebles, materiales de consumo y otros, así como contratar servicios u obras.
Cepa manejará para este año un presupuesto de $193.4 millones, según datos de Hacienda.
Además, el Banco Central de Reserva (BCR) pasó a formar parte de las entidades que han ejecutado proyectos, usando dinero público, sin cumplir la Ley de Compras Públicas.
En noviembre de 2023, el gobierno presentó a la Asamblea una propuesta de “Ley Especial de Estadística y Censos”, en la que se incluyó un artículo que claramente pedía evadir la LCP.
“No serán aplicables las disposiciones de la Ley de Compras Públicas para todos los procesos de compra, contrataciones o adquisición de bienes y servicios necesarios para llevar a cabo los Censos y Encuestas Nacionales” indica el artículo 14 de la normativa que presentó el BCR.
Los censos que ejecutará la institución sin la LCP son el de Población y Vivienda, el Económico, Agropecuario y la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de Hogares, pero también incluye “otros censos y encuestas nacionales que sean de interés general solicitados por el Presidente de la República”.
La economista apunta que desde la vigencia de la Ley de Compras Públicas han existido, al menos, unas cuatro grandes reformas y nuevas normativas en torno a las compras públicas, entre ellas la que usa la DOM, así como las disposiciones que le han prorrogado al MOP para los proyectos de turismo.
“Me parece que a un año de vigencia podemos decir que los vacíos que estaban al inicio de la ley se mantienen,pero incluso con esos grandes vacíos y con esas grandes posibilidades de arbitrariedad en el uso de la normativa el gobierno ha establecido otras normativas paralelas a la Ley de Compras Públicas”, opina la experta.
Marroquín considera que se deben institucionalizar los procesos de compras, ya que “es lo contrario a lo que se está haciendo (el gobierno) porque se está dando una fragmentación de procesos de compras públicas, entonces me parece que no se ha cumplido con el objetivo de tener una Ley de Compras Públicas; al final el gobierno tampoco muestra una clara intención de establecer estándares de compras públicas y a los procesos”.
Subalternos deben responder por hechos de corrupción
Uno de los puntos clave que contiene la Ley de Compras Públicas es que los subalternos que deben ejecutar la normativa llevan sobre sus hombros el peso de que cualquier acto de corrupción en los contratos del gobierno los pueden llevar a la cárcel.
Si un ejecutor recibe la orden de un funcionario para que participe en un proceso de contratación estatal bajo la nueva ley, la cual entró en vigor el 10 de marzo de 2023, será responsabilidad directa del empleado lo que resulte de ese contrato, por lo que esa persona será quien deberá responder por las infracciones y delitos ante la ley.
Varios artículos de la nueva normativa establecen que el titular de la institución delegará responsabilidades en los empleados. Esto afecta a por lo menos 2,000 subalternos que se encargan de ejecutar los procesos de compras en el Estado.
En el artículo 18 de la LCP se detalla que “la máxima autoridad de cada institución tales como Ministros, Juntas o Consejos Directivos, Concejo Municipal y demás según la estructura orgánica de cada institución, o a quien dicha autoridad nombre como su delegado para todos o determinados actos, será la autoridad competente para la adjudicación de los contratos y para la aprobación de los documentos de solicitud de ofertas y adendas, so pena de nulidad, teniendo la competencia para la emisión de actos conforme a lo establecido en esta ley…”.
Abogados expertos en administración pública y en derecho penal consultados por El Diario de Hoy han explicado anteriormente que, tal como está aprobada la ley, significa que el titular de la institución responderá en el ámbito civil, pues su deber abarcará hasta la “supervisión”, pero el subalterno tendrá la responsabilidad penal y patrimonial de las acciones tomadas en los procesos de contratación pública.
Eso quiere decir que si se comete un delito en un contrato de una obra de infraestructura o en una compra de bienes y servicios, por ejemplo, quien pagaría con cárcel no será el funcionario de más alto nivel, sino el empleado a quien le delegaron la responsabilidad de hacer la contratación.
El economista Rommel Rodríguez plantea que, tras un año de la ley, “no se puede legitimar una norma en pos de su eficiencia o de lo expedito que va a ser el proceso si pasa por encima de la Constitución, eso no puede pasar en un Estado de Derecho. Parece que esta ley tiene ese aspecto y la hace viciada y rompe las reglas del juego elemental para los demás actores”.