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Walking around this capital days before the Feb. 5 elections, I was struck by how many people shared different versions of the same story: Nayib Bukele had changed their lives by dismantling El Salvador’s once-powerful gangs, and they had no doubt they would vote for him (many, for a second time). Still, one task was pending: Bukele has yet to transform the economy.

For now, pocketbook issues don’t seem to have taken much of a bite out of Bukele’s massive support. He won a second term (barred by the constitution but greenlit by the Supreme Court) with nearly 83% of the vote, while abstention hovered close to 50%, mimicking recent elections. The ruling party tilted the playing field in his favor using gerrymandering and public funds, and an unprecedented breakdown in the vote-counting and transmitting system raises questions about the integrity of the process. But the landslide win was primarily due to the big achievement of Bukele’s first term, vastly improving security, albeit at a steep cost to civil liberties and human rights.

With El Salvador’s gangs defeated, Bukele’s second administration will hinge on a different challenge: jumpstarting the economy. He is not short on ambitious plans, but neither is El Salvador on structural obstacles – including some of Bukele’s own making.

And the first challenge is around the corner. The government and the International Monetary Fund have been negotiating for months a financial assistance program, centered on key fiscal anchors and relevant structural reforms. While for observers one of the elephants in the room is El Salvador’s adoption of Bitcoin as legal tender, banks like J.P. Morgan expect that both sides will reach an agreement in the first semester of 2024, allowing the country to correct its fiscal imbalances and solve enduring liquidity issues.

Mixed Signals

In 2019, Bukele inherited an economy in bad shape. The government was already highly indebted, the country had for years received the least foreign direct investment of any of its Central American neighbors, and its top export industry, textiles, faced mounting competition from Asia. The gangs were an economic burden, costing Salvadorans an estimated 3% of GDP in extortion payments annually.

After Bukele’s first term, there are some signs of economic improvement: unemployment has fallen by about one percentage point, but consumer spending barely rose last year, amid an uptick in remittances. Foreign direct investment has improved somewhat, and after a negative $99 million performance in 2022, inflows during the first three quarters of 2023 reached $487 million. The yearly performance, however, still is poised to lag behind the $826 million El Salvador netted on FDI in 2018, the year before he got elected, and the country continues to rank last among its Central American neighbors on this metric.

But other indicators point to stasis or worse. The IMF projects a 2024 GDP growth rate of just 1.9% – down from 2.5% when Bukele took office and a slowdown from last year— while the inflation rate is expected to track 2.4%. Still, the essential food basket per family in urban areas cost $257.06 in December 2023 – equivalent to three quarters of the Salvadoran monthly minimum wage, and up nearly 30% from the year Bukele took office.

When I visited a large market in an outlying neighborhood of San Salvador at noon on a weekday, I was surprised to see the hall virtually deserted besides the vendors, themselves. Almost half the country suffers moderate to severe food insecurity, up from earlier years, and the number of households living in extreme poverty nearly doubled between 2019 and 2022 (even as rates of moderate poverty have come down). As concern with crime has decreased, 70%  of Salvadorans have come to see the economy as the country’s biggest problem.

Bukele’s growth model

In San Salvador, I interviewed Vice President Félix Ulloa to better understand the government’s plan for jumpstarting the economy. “We have the war against the gangs nearly won,” he told me, “now it’s on us to construct.” He listed several projects to stimulate growth: increased spending on education and tax incentives to build a tech sector, geothermal energy projects, EV manufacturing, and a plan to reactivate agriculture.

When I asked him if these sectors would generate enough jobs to meet the demand for employment among the largely urban population, he responded there would soon be plenty of work opportunities in tourism and services.

One urgent necessity is dealing with the country’s costly external debt. I asked Ulloa which the government would choose if forced to pick: an IMF loan or no loan and keeping Bitcoin as legal tender. “Maintain Bitcoin,” he responded confidently, arguing that the rising price of Bitcoin would enable the administration to amass reserves and pay back its creditors.

A bigger challenge could be agreeing on standard transparency and oversight procedures for public budgeting and contracting, which have eroded  since Bukele took office. In the World Justice Project’s ranking of “open government,” a measurement of transparency based on an expert survey, El Salvador descended from spot 57 to 82 among countries ranked between 2019-2023 (it also declined in scores for constraints on government power, absence of corruption, and regulatory enforcement). Critics of the government told me doing away with the secrecy would be politically difficult for Bukele, exposing corruption inside his party. If, or more likely when, the IMF loan comes through, it will also require painful austerity cuts that could be hard to sell to the public.

Second, it will take quality, not just quantity, of education and infrastructure investment to make El Salvador a competitor for FDI. Companies will compare the country with Guatemala for agricultural investment, given its much larger and more developed industrial farming and its Atlantic ports. Competing with Costa Rica (where English is more widely spoken) for tech investment, or the Dominican Republic for tourist dollars will not be easy.

Then there may be the biggest stumbling block of all: the erosion of rule of law and separation of powers in El Salvador. Those trends have so far primarily threatened Bukele’s political opponents, several of whom have ended up in jail or exile. But lack of robust rights protections has a way of unnerving investors.

Several analysts close to the private sector I interviewed described how private sector figures who considered financing the opposition, or even spoke out against Bukele individually, faced persistent threats of tax audits and other coercive measures. A quarterly survey of investors shows that while they are much less worried about insecurity and political and economic instability since started Bukele leading the country, worry about judicial uncertainty – once barely a concern – has recently increased. El Salvador’s government, in its current form, presents risks not present in Costa Rica, the Dominican Republic or Panama: democracies with strong rule of law.

Bukele’s first term transformed El Salvador. According to nine in ten Salvadorans surveyed last June, the country is moving in the right direction. Whether the economy succeeds despite the obstacles, stagnates, or forces Bukele’s hand to adjust his governing style will shape his second term.

Americas Quaterly:

La economía de El Salvador pondrá a prueba a Bukele 2.0

Caminando por esta capital días antes de las elecciones del 5 de febrero, me sorprendió cuántas personas compartían diferentes versiones de la misma historia: Nayib Bukele había cambiado sus vidas al desmantelar las poderosas pandillas de El Salvador, y no tenían dudas de que votarían por él (muchos, por segunda vez). Sin embargo, una tarea estaba pendiente: Bukele aún tiene que transformar la economía.

Por ahora, los problemas económicos no parecen haber afectado mucho el enorme apoyo a Bukele. Ganó un segundo mandato (prohibido por la constitución pero aprobado por la Corte Suprema) con casi el 83% de los votos, mientras que la abstención se acercó al 50%, imitando elecciones recientes. El partido gobernante inclinó el terreno de juego a su favor mediante la manipulación de distritos electorales y fondos públicos, y un desglose sin precedentes en el sistema de conteo y transmisión de votos plantea preguntas sobre la integridad del proceso. Pero la abrumadora victoria se debió principalmente al gran logro del primer mandato de Bukele, mejorar enormemente la seguridad, aunque a un alto costo para las libertades civiles y los derechos humanos.

Con las pandillas de El Salvador derrotadas, la segunda administración de Bukele dependerá de un desafío diferente: impulsar la economía. No le faltan planes ambiciosos, pero El Salvador tampoco carece de obstáculos estructurales, incluidos algunos creados por el propio Bukele.

Y el primer desafío está a la vuelta de la esquina. El gobierno y el Fondo Monetario Internacional han estado negociando durante meses un programa de asistencia financiera, centrado en anclas fiscales clave y reformas estructurales relevantes. Si bien para los observadores uno de los elefantes en la habitación es la adopción por parte de El Salvador del Bitcoin como moneda de curso legal, bancos como J.P. Morgan esperan que ambas partes alcancen un acuerdo en el primer semestre de 2024, lo que permitiría al país corregir sus desequilibrios fiscales y resolver problemas de liquidez persistentes.

Señales mixtas

En 2019, Bukele heredó una economía en mal estado. El gobierno ya estaba muy endeudado, el país había recibido durante años la menor inversión extranjera directa de cualquiera de sus vecinos centroamericanos, y su principal industria de exportación, los textiles, enfrentaba una creciente competencia de Asia. Las pandillas eran una carga económica, costándole a los salvadoreños aproximadamente el 3% del PIB en pagos por extorsión anualmente.

Después del primer mandato de Bukele, hay algunas señales de mejora económica: el desempleo ha caído en aproximadamente un punto porcentual, pero el gasto del consumidor apenas aumentó el año pasado, en medio de un aumento en las remesas. La inversión extranjera directa ha mejorado algo, y después de un rendimiento negativo de 99 millones de dólares en 2022, los flujos durante los primeros tres trimestres de 2023 alcanzaron los 487 millones de dólares. Sin embargo, el rendimiento anual todavía está a la zaga de los 826 millones de dólares que El Salvador obtuvo en inversión extranjera directa en 2018, el año antes de su elección, y el país sigue ocupando el último lugar entre sus vecinos centroamericanos en esta métrica.

Pero otros indicadores apuntan a la estabilidad o peor. El FMI proyecta una tasa de crecimiento del PIB para 2024 de solo el 1.9% – por debajo del 2.5% cuando Bukele asumió el cargo y una desaceleración de los últimos años – mientras que se espera que la tasa de inflación alcance el 2.4%. Aún así, la canasta básica de alimentos por familia en áreas urbanas costaba $257.06 en diciembre de 2023, equivalente a tres cuartas partes del salario mínimo mensual salvadoreño, y casi un 30% más desde el año en que Bukele asumió el cargo.

Cuando visité un gran mercado en un barrio periférico de San Salvador al mediodía entre semana, me sorprendió ver el lugar prácticamente desierto, aparte de los propios vendedores. Casi la mitad del país sufre de inseguridad alimentaria moderada a severa, un aumento respecto a años anteriores, y el número de hogares que viven en pobreza extrema casi se duplicó entre 2019 y 2022 (incluso cuando las tasas de pobreza moderada han disminuido). A medida que la preocupación por el crimen ha disminuido, el 70% de los salvadoreños ha llegado a considerar la economía como el mayor problema del país.

El modelo de crecimiento de Bukele

En San Salvador, entrevisté al vicepresidente Félix Ulloa para comprender mejor el plan del gobierno para impulsar la economía. “Tenemos casi ganada la guerra contra las pandillas”, me dijo, “ahora nos toca construir.” Enumeró varios proyectos para estimular el crecimiento: aumentar el gasto en educación e incentivos fiscales para construir un sector tecnológico, proyectos de energía geotérmica, fabricación de vehículos eléctricos y un plan para reactivar la agricultura.

Cuando le pregunté si esos sectores generarían suficientes empleos para satisfacer la demanda de empleo entre la población en gran parte urbana, respondió que pronto habría muchas oportunidades de trabajo en turismo y servicios.

Una necesidad urgente es lidiar con la costosa deuda externa del país. Le pregunté a Ulloa cuál elegiría el gobierno si se viera obligado a escoger: un préstamo del FMI o ningún préstamo y mantener el Bitcoin como moneda de curso legal. “Mantener el Bitcoin”, respondió con seguridad, argumentando que el aumento del precio del Bitcoin permitiría a la administración acumular reservas y pagar a sus acreedores.

Un desafío aún mayor podría ser llegar a acuerdos sobre procedimientos estándar de transparencia y supervisión para la presupuestación pública y contratación, que se han erosionado desde que Bukele asumió el cargo. En el ranking del World Justice Project de “gobierno abierto”, una medida de transparencia basada en una encuesta de expertos, El Salvador descendió del puesto 57 al 82 entre los países clasificados entre 2019-2023 (también disminuyó en puntuaciones para restricciones al poder del gobierno, ausencia de corrupción y cumplimiento de regulaciones). Los críticos del gobierno me dijeron que eliminar el secretismo sería políticamente difícil para Bukele y expondría la corrupción dentro de su partido. Si, o más probablemente cuando, llegue el préstamo del FMI, también requerirá dolorosos recortes de austeridad que podrían ser difíciles de vender al público.

En segundo lugar, se necesitará calidad, no solo cantidad, de inversión en educación e infraestructura para hacer de El Salvador un competidor de la inversión extranjera directa. Las empresas compararán al país con Guatemala para la inversión agrícola, dada su agricultura industrial mucho más grande y desarrollada y sus puertos en el Atlántico. Competir con Costa Rica (donde se habla más inglés) para la inversión tecnológica, o con República Dominicana por los dólares turísticos no será fácil.

Entonces puede haber el mayor obstáculo de todos: la erosión del estado de derecho y la separación de poderes en El Salvador. Esas tendencias han amenazado principalmente a los oponentes políticos de Bukele, varios de los cuales han terminado en la cárcel o en el exilio. Pero la falta de sólidas protecciones para los derechos tiende a inquietar a los inversionistas.

Varios analistas cercanos al sector privado que entrevisté describieron cómo las figuras del sector privado que consideraban financiar a la oposición, o incluso hablar en contra de Bukele individualmente, enfrentaban amenazas persistentes de auditorías fiscales y otras medidas coercitivas. Una encuesta trimestral de inversores muestra que, aunque están mucho menos preocupados por la inseguridad y la inestabilidad política y económica desde que Bukele comenzó a liderar el país, la preocupación por la incertidumbre judicial, que antes apenas era una preocupación, ha aumentado recientemente. El gobierno de El Salvador, en su forma actual, presenta riesgos no presentes en Costa Rica, República Dominicana o Panamá: democracias con un fuerte estado de derecho.

El primer mandato de Bukele transformó El Salvador. Según nueve de cada diez salvadoreños encuestados en junio pasado, el país va en la dirección correcta. Si la economía tiene éxito a pesar de los obstáculos, se estanca o fuerza a Bukele a ajustar su estilo de gobierno, dará forma a su segundo mandato.

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