Controls by the Municipal Public Works Directorate (DOM) repeatedly failed in the process of awarding and carrying out the reconstruction of the San Miguelito market, which was won by the Mexican company Gallo Hermanos Constructores, revealed new documents obtained by Focos.
The records also indicate that, even when the company had to halt work due to financial problems, to prevent it from losing the contract, the institution favored it with an extension to submit the advance requirements.
Focos had access to the award notification record, the signed contract, and a resolution from the DOM’s legal management. In these documents, it is evident that the DOM chose the offer from Gallo Hermanos, despite being $6.5 million higher than the other bidder, and certified the absence of conflicts of interest and legal impediments, as well as the company’s financial capacity.
This media outlet verified in a report published on May 16 that the company Gallo Hermanos Constructores has links with a municipal secretary of the San Martin mayor’s office and a notary who was a donor to the Nuevas Ideas party in 2020, who were key pieces in founding a company with the same name in the country. In practice, this company was the one that carried out the project, despite the contract prohibiting the transfer of responsibilities to another person or company.
Additionally, it showed that the company did not have the resources or staff in El Salvador to carry out the work and could not obtain the necessary bonds to get the 30% contract advance. This situation led it to halt the project after a month of work. A record from the DOM’s legal manager shows that the institution helped the company with an extension to present guarantees for an advance.
Despite this, Gallo Hermanos Constructores did not manage to meet the requirement. The DOM took three months to sanction the company, with a disqualification for five years that prevented it from carrying out work with any government institution.
Consulted for this publication, the owner of both Gallo Hermanos Constructores, Francisco Gallo Palmer, stated that there were no irregularities in the award and execution of the reconstruction of the San Miguelito market and said that the contract termination “was a mutual agreement.”
On October 28, 2022, the DOM notified all interested parties of the resolution of process DOM-LC-90/2022, Reconstruction of the San Miguelito Market, in which the decision of the institution’s board of directors regarding the company selected for the project is fully transcribed, based on the results report prepared by an evaluation panel.
The DOM chose between the Guatemalan-Salvadoran partnership Grupo Ultra-Constructora RR and the Mexican Gallo Hermanos Constructors. The former submitted a bid of $27,034,299.01 million, while the latter bid $33,603,588.76, that is, $6.5 million more than its competition.
The panel that analyzed the bid pointed out that the general selection criterion should favor the company with the lowest amount as long as it has the ability to adjust to what is requested, and it is determined that the bidder is eligible to satisfactorily comply with the contract.
In the conclusions presented to the DOM’s board of directors, the evaluators point out that Grupo Ultra-Constructora RR, despite being the cheapest option, did not meet the competition requirements, while Gallo Hermanos Constructors, the most expensive offer, did adjust to what was requested.
Based on this recommendation, the board of directors of the Municipal Public Works Directorate, headed by President Bukele’s private secretary, Claudia Rodríguez de Guevara, agreed to hire Gallo Hermanos to rebuild San Miguelito for $33.6 million over a period of 480 days.
“For being the bid that has the substantial capacity to adjust to what is requested by the Bid Request Document, having determined that it is eligible to satisfactorily comply with the contract and there is budget availability to award the present contract,” argued the board of the institution certified by the DOM executive director and board secretary, Álvaro O’Byrne.
On June 1, 2023, the Official Journal published O’Byrne’s resignation without justifying the reasons for his departure. The official has been a trusted employee of President Nayib Bukele since the mayor’s office in San Salvador and served as director of FOVIAL until 2021.
DOM controls that failed
One of the aspects evaluated by the DOM to award the contract for the reconstruction of the San Miguelito market was the financial availability of the bidding companies, which is an indicator that the company will be able to fulfill its responsibilities or respond in case of damages against the institution. Companies must present financial backing of at least 5% of the bid amount.
According to the award document, Gallo Hermanos Constructores justified a financial availability of $20 million, while its competitor submitted documentation supporting access to $100 million. However, the DOM only accepted the supporting documentation presented for $79 thousand, indicating that the rest was not properly accredited.
The Directorate did not observe the paperwork submitted by the Mexican construction company, which, according to Gallo Palmer, demonstrated its capacity based on the capital it had in its country of origin. However, the DOM could not warn of the difficulties this company would have in accessing these resources in El Salvador. And once the contract was awarded, financial problems began.
According to Gallo Palmer, the lack of liquidity faced by the Mexican company was due to the fact that it could not demonstrate roots in El Salvador to obtain the funds that would allow it to deliver a guarantee, a requirement demanded by the DOM to deliver the 30% budget advance of the work. The Mexican engineer explained that, even though his company is solvent in his country, Salvadoran insurers did not accept his properties in Mexico as a guarantee.
As Focos explained in the previous installment, it was these financial difficulties that led to the halt of works at the San Miguelito market just a month after they began. Suppliers and former workers told Focos that Gallo Palmer still owes them pay for that work time.
When the work had already been stopped for two months, on February 20, 2023, Gallo Hermanos Constructores asked for an extension to present the contract fulfillment guarantee that the DOM demanded. On the same day, the DOM’s legal manager, María Alicia Andino Rivas, decided to give them five more days to present this guarantee even though she acknowledged that the request did not proceed according to the parameters of the Administrative Procedures Law.
The official justified her decision by stating that the DOM “maintains the desire and willingness to deliver completed and good quality works to the population,” so she decided to give Gallo Palmer the five-day extension he requested.
“The contractor has expressed his willingness and commitment to present the respective guarantees within a period of five business days,” so they approved the request on the pain that not doing so would mean “continuing with the respective stage of this contract termination procedure due to expiration,” the legal manager established.
Gallo Palmer could not meet the deadline, which expired on March 1. More than two months passed, and on May 8, the DOM board of directors decided to “declare the termination by expiration” of the contract signed by the Mexican company for breaches related to the presentation of guarantees. But it wasn’t until May 25 that the DOM sanctioned the company for five years when it made it public six days later; it did not specify the reasons or the project it was executing.
The conflict of interest
During the evaluation of the offer from Gallo Hermanos Constructors, the DOM certified that there were no conflicts of interest or legal impediments with the company. This is despite the fact that Gallo Palmer and the municipal secretary of San Martin have been partners since August 11, 2022, in the company of the same name that ended up operating in the work. The DOM’s simplified law establishes in Article 4, literal b, that no municipal public servant can be a contractor or subcontractor of the institution.
Experts believe that having used the Salvadoran company was a de facto transfer and assignment of the contract, something that is expressly prohibited in the fifth clause of the contract.
Wilson Sandoval, the coordinator of the Anti-Corruption Legal Advice Center (ALAC), pointed out that, in addition to the revocation of the contract and sanction to the company, these actions could carry “sanctions against those who verified that they had the necessary capital.”
“Not having completed the work in the period implies that users and beneficiaries (so far) were prevented from an infrastructure that is critical for their daily subsistence. In my opinion, they failed due to a tender executed irregularly. These are the consequences of not doing things transparently in a black box. People suffer, not officials or companies that, in this case, took a huge capital out of the country, coming from the pocket, from the same citizenship,” Sandoval pointed out.
In the contract termination resolution, the DOM does not mention the contract assignment that Gallo Palmer made to operate in that short period. The coordinator of ALAC also affirmed that “the non-compliance of this point was a sufficient cause to declare a revocation of the contract.” The lawyer considered that it violates Article 113 literal c of the DOM’s simplified law of acquisitions and contracts, which establishes that a contract will be revoked “due to modification of the contractual obligations imposed by the DOM when it implies a substantial variation of the same.”
“The DOM as the administrator of the contract, had an obligation to verify this type of action. This can lead to a serious infraction committed by the officials responsible for the contract because they received the demolition work. This type of infraction carries causes for dismissal of the officials who were in charge of receiving works and verifying the execution of the contract,” the expert added.
Documentos de DOM evidencian controles débiles en contratación de exconstructora del San Miguelito
Los controles de la Dirección de Obras Municipales (DOM) fallaron repetidamente en el proceso de adjudicación y ejecución de la reconstrucción del mercado San Miguelito, que ganó la mexicana Gallo Hermanos Constructores, revelan nuevos documentos obtenidos por Focos.
Los registros también señalan que, aún cuando la empresa tuvo que paralizar las obras debido a problemas financieros, en un intento por evitar que perdiera el contrato, la institución la favoreció con una prórroga para que entregara los requisitos de un anticipo.
Focos tuvo acceso al acta de notificación de adjudicación de la obra, el contrato firmado y a una resolución de la gerencia legal de la DOM. En estos documentos se evidencia que la DOM eligió la oferta de Gallo Hermanos, a pesar de que era $6.5 millones más alta que la del otro oferente, y que certificó la ausencia de conflictos de interés e impedimentos de ley, así como la capacidad financiera de la empresa.
Este medio comprobó en un reportaje publicado el 16 de mayo que la empresa Gallo Hermanos Constructores tiene vínculos con un secretario municipal de la alcaldía de San Martín y una notaria que fue donante del partido de Nuevas Ideas en 2020, quienes fueron piezas clave para fundar una sociedad con idéntico nombre en el país. En la práctica fue esta empresa la que ejecutó el proyecto, a pesar de que el contrato impide la transferencia de las responsabilidades de la obra a otra persona o empresa.
Además, demostró que la empresa no contaba con recursos ni personal en El Salvador para ejecutar la obra, y tampoco pudo conseguir las fianzas necesarias para obtener el anticipo del 30% del contrato. Esta situación la llevó a paralizar el proyecto tras un mes de trabajo. Un acta de la gerenta legal de la DOM evidencia que la institución ayudó a la empresa con una prórroga para que presentara las garantías para un anticipo.
Pese a ello, Gallo Hermanos Constructores no logró cumplir con el requisito. La DOM tardó tres meses en sancionar a la empresa, con una inhabilitación por cinco años que le impide realizar obras con cualquier institución del Gobierno.
Consultado para esta publicación, el dueño de ambas Gallo Hermanos Constructores, Francisco Gallo Palmer, afirmó que no hubo irregularidades en la adjudicación y ejecución de la reconstrucción del mercado San Miguelito y dijo que la cancelación del contrato “fue un acuerdo mutuo”.
El 28 de octubre de 2022, la DOM notificó a todas las partes interesadas la resolución del proceso DOM-LC-90/2022, Reconstrucción del Mercado San Miguelito, en la cual se transcribe íntegramente la decisión de la junta directiva de la institución con respecto a la empresa seleccionada para el proyecto, tomando como base el informe de resultados elaborado por un panel de evaluación.
La DOM eligió entre el asocio guatemalteco-salvadoreño Grupo Ultra-Constructora RR y la mexicana Gallo Hermanos Constructores. La primera presentó una oferta de $27,034,299.01 millones, mientras que la segunda ofertó $33,603,588.76, es decir, $6.5 millones más que su competencia.
El panel que analizó la oferta señaló que el criterio de elección general debe ser favorecer a la empresa con el menor monto, siempre y cuando tenga la capacidad de ajuste a lo solicitado y se determine que el licitante es elegible para cumplir satisfactoriamente con el contrato.
En las conclusiones que presentaron a la junta directiva de la DOM, los evaluadores señalan que Grupo Ultra-Constructora RR, a pesar de ser la opción más barata, no cumplió con los requisitos del concurso, mientras que Gallo Hermanos Constructores, la oferta más cara, sí se ajustó a lo solicitado.
Con base en esta recomendación, la junta directiva de la Dirección de Obras Municipales, encabezada por la secretaria privada del presidente Bukele, Claudia Rodríguez de Guevara, acordó contratar a Gallo Hermanos para reconstruir el San Miguelito por $33.6 millones en un plazo de 480 días.
“Por ser la oferta que tiene la capacidad sustancial de ajuste a lo solicitado por el Documento de Solicitud de Oferta, haberse determinado que es elegible para cumplir satisfactoriamente con el contrato y existe disponibilidad presupuestaria para adjudicar el presente contrato”, argumentó la directiva de la institución que certificó el director ejecutivo de la DOM y secretario de la junta, Álvaro O’Byrne.
El 1 de junio de 2023, el Diario Oficial publicó la renuncia de O’Byrne sin justificar los motivos de su retiro. El funcionario ha sido empleado de confianza del presidente Nayib Bukele desde la alcaldía de San Salvador y fungió como director del FOVIAL hasta el 2021.
Los controles de la DOM que fallaron
Uno de los aspectos evaluados por la DOM para entregar el contrato para la reconstrucción del mercado San Miguelito fue la disponibilidad financiera de las empresas oferentes, el cual es un indicador de que la empresa podrá cumplir con sus responsabilidades o responder en caso de afectaciones contra la institución. Las empresas deben presentar respaldo financiero de al menos el 5% del monto de la oferta.
Según el documento de adjudicación, Gallo Hermanos Constructores justificó una disponibilidad financiera de $20 millones, mientras que su competencia presentó documentación que respaldaba el acceso a $100 millones. Sin embargo, la DOM solo aceptó la documentación de respaldo que presentó por $79 mil, señalando que el resto no estaba debidamente acreditado.
La Dirección no observó la papelería presentada por la constructora mexicana, que, según Gallo Palmer, demostraba su capacidad a partir del capital que tenía en su país de origen. Sin embargo, la DOM no pudo advertir las dificultades que tendría esta empresa para acceder a estos recursos en El Salvador. Y, una vez otorgado el contrato, iniciaron los problemas financieros.
De acuerdo con Gallo Palmer, la falta de liquidez que enfrentó la empresa mexicana se debió a que no pudo demostrar arraigos en El Salvador para obtener los fondos que le permitieran entregar una garantía, requisito que exige la DOM para entregar al anticipo del 30 % del presupuesto de la obra. El ingeniero mexicano explicó que, a pesar de que su empresa está solvente en su país, las aseguradoras salvadoreñas no aceptaron sus propiedades en México como garantía.
Como explicó Focos en la entrega anterior, fueron estas dificultades financieras las que llevaron a la paralización de las obras en el mercado San Miguelito, apenas un mes después de iniciadas. Proveedores y extrabajadores dijeron a Focos que Gallo Palmer aún les debe el pago por ese tiempo de trabajo.
Cuando la obra ya llevaba dos meses detenida, el 20 de febrero de 2023, Gallo Hermanos Constructores pidió una prórroga para presentar la garantía de cumplimiento de contrato que la DOM le exigió. El mismo día, la gerenta legal de la DOM, María Alicia Andino Rivas, resolvió darle cinco días más para presentar esta garantía a pesar de que reconoció que la petición no procedía de acuerdo a los parámetros de la Ley de Procedimientos Administrativos.
La funcionaria justificó su decisión señalando que la DOM “sostiene el anhelo y disposición de poder entregar a la población obras finalizadas y de buena calidad” por lo que decidió darle los cinco días de prórroga que solicitó Gallo Palmer.
“El contratista ha manifestado su disposición y compromiso de presentar las garantías respectivas dentro del plazo de cinco días hábiles” Por lo que aprobaron la solicitud so pena de que no hacerlo significaría que “se continuará con la etapa respectiva del presente procedimiento de extinción de contrato por caducidad”, estableció la gerenta legal.
Gallo Palmer no pudo cumplir con el plazo establecido, que se venció el 1 de marzo. Pasaron más de dos meses y el 8 de mayo la junta directiva de la DOM resolvió “declarar la extinción por caducidad” del contrato que firmó la empresa mexicana por incumplimientos relacionados a la presentación de garantías. Pero fue hasta el 25 de mayo que la DOM sancionó por cinco años a la empresa, cuando lo hizo público, seis días después, no especificó las razones ni el proyecto que estaba ejecutando.
El conflicto de interés
Durante la evaluación de la oferta de Gallo Hermanos Constructores, la DOM certificó que no existían conflictos de interés ni impedimentos legales con la empresa. Esto a pesar que Gallo Palmer y el secretario municipal de San Martín eran socios desde el 11 de agosto de 2022 en la empresa del mismo nombre que terminó operando en la obra. La ley simplificada de la DOM establece artículo 4, literal b, que ningún servidor público municipal puede ser contratista ni subcontratista de la institución.
Expertos opinan que haber usado la empresa salvadoreña fue una transferencia y cesión de contrato de facto, algo que está expresamente prohibido en la quinta cláusula del contrato.
Wilson Sandoval, coordinador del Centro de Asesoría Legal Anticorrupción (ALAC), señaló que, además de la revocación del contrato y sanción a la empresa, estas acciones pueden conllevar “sanciones contra quienes constataron que se tenía el capital necesario”.
“No haber culminado la obra en el periodo implica que usuarios y beneficiarios (hasta ahora) se vieron impedidos de una infraestructura que resulta crítica para su subsistencia diaria. A mi criterio, se les falló producto de una licitación ejecutada de manera irregular. Estas son las consecuencias de no hacer las cosas con transparencia, en una caja negra. La gente sufre, no los funcionarios o las empresas que en este caso se llevaron un enorme capital fuera del país, proveniente del bolsillo, de la misma ciudadanía”, apuntó Sandoval.
En la resolución de extinción de contrato, la DOM no menciona la cesión de contrato que hizo Gallo Palmer para funcionar en ese corto periodo. El coordinador de ALAC también afirmó que “el incumplimiento de este punto, era una causal suficiente para declarar una revocación del contrato”. El abogado consideró que se viola el artículo 113 literal c de la ley simplificada de adquisiciones y contrataciones de la DOM, el cual establece que se revocará un contrato “por modificación de las obligaciones contractuales impuestas por la DOM, cuando implique una variación sustancial de las mismas”.
“La DOM como administradora del contrato, tenía la obligación de verificar este tipo de actuaciones. Esta puede dar paso a una infracción grave cometida por los funcionarios responsables del contrato, porque dieron por recibida la obra de la demolición. Ese tipo de infracciones conlleva causales de despido de los funcionarios que velaban por la recepción de obras y de verificar la ejecución del contrato”, agregó el experto.