Nayib Bukele has taken a practice that is already commonplace in his government to the international level: hiding information on public matters. On Monday, April 17, Bukele’s government prevented the International Monetary Fund from publishing the final report approved by the multilateral organization’s board of directors on El Salvador’s economic and financial situation. The decision to hide the report has already raised more suspicions about the actual health of Salvadoran finances, which the president insists on presenting as healthy, and threatens to complicate the possibility of the Fund approving fresh funds for the Central American country once again.
A day later, on Tuesday, April 18, the IMF reported on its website about the Salvadoran government’s decision not to publish the final report of the review conducted by the multilateral organization based on Article IV of the agreement with member countries, in which, according to two officials familiar with the negotiations between the Fund and El Salvador, the observations on the infeasibility of the Bitcoin model, the concern about the lack of clarity in the Salvadoran government’s economic plan, and the warnings about the risk of bankruptcy were maintained.
“On March 20, 2023, the IMF’s Executive Board concluded the consideration of Article IV for 2023 in El Salvador… (which included) a comprehensive analysis of the economic situation and political strategy… IMF economists visited the country to collect and analyze data and hold discussions with the government and the central bank… The (Salvadoran) authorities have not consented to the publication of the report and the related press release,” the Fund reported.
According to the consulted officials, the final report approved by the board of directors maintains that many of the observations made by the IMF staff, which were published on February 10, 2023, include the concern about the unsustainability of public finances and the risk of El Salvador defaulting. The Fund’s staff maintained the remarks although, at the end of January, El Salvador had paid off $800 million in maturing debt, which did not dispel doubts about the country’s ability to face future commitments without new financing from multilateral organizations, such as the upcoming maturity in 2025.
In the preliminary report made by the Fund’s staff, El Salvador was pointed out as a “high priority” to “develop a comprehensive and ambitious financial plan aimed at returning debt to a sustainable path and facilitating access to the international market.” The document also highlights the need for El Salvador to review the laws that gave life to Bitcoin as a circulating currency and warns of the need for the Bukele government to review its subsidy policy as part of the budget adjustment.
“The most accurate thing to think is that the final report approved by the board of directors maintains all the concerns that the staff had already pointed out in their previous report, which is full of alarms, especially regarding finance and debt,” said a consulted American diplomat.
El Salvador had been negotiating with the IMF for at least three weeks on the publication of the final document. The talks extended to the spring meetings of the Fund and the World Bank in Washington, which took place in the second week of April. In the end, despite a recent easing in communication between officials from the Biden administration, the multilateral organization, and the Bukele government, El Salvador said no to the report’s publication.
A New Obstacle in the Way
This new impasse between the Bukele government and the IMF occurs at a time when, according to an American diplomat and another Latin American diplomat familiar with the negotiations, the Biden administration had softened its position on El Salvador. Both sides had shown interest in resuming dialogue to approve a $1.4 billion loan that the Bukele government needs to keep public finances afloat and avoid the risk of defaulting on its public debt shortly.
The U.S. official confirmed that, during the spring meetings, the Salvadoran delegation that came to Washington, led by Finance Minister Alejandro Zelaya and Presidential Secretary of Commerce Miguel Kattán, met with Michael Kapplan, Deputy Treasury Secretary for the Western Hemisphere. According to the diplomat, the meeting was cordial, and the United States showed a willingness to resume negotiations with the Bukele government.
The Treasury’s availability coincides with the recent easing also shown by the State Department and the good relations that, according to the consulted official, are beginning to be reaped in San Salvador by William Duncan, the new ambassador of Biden. And although members of the Biden administration continue to privately express some concern about human rights violations committed by Bukele’s public security cabinet within the framework of the state of exception that has lasted for more than a year, this does not seem to continue influencing the possibility of accelerating negotiations.
The stumbling block remains San Salvador’s refusal to address financial issues and the IMF’s adjustment proposals. This is now added a new call for attention to the lack of transparency of the Salvadoran government. “That’s what this – the refusal to publish the final report – will do: raise more suspicions in the multilateral,” said the Latin American diplomat consulted.
From the Biden government, another official related to Central America, who like the rest of the officials interviewed for this note, spoke anonymously to address ongoing negotiations between Washington and El Salvador freely; no one rules out that talks with the IMF will resume, but warns that the refusal to publish the IMF report is a setback.
“El Salvador and Bukele have few alternatives left; the recent payment – in January – was achieved by scraping from all sides, but that is not sustainable. Without the credit lines that an agreement with the IMF opens, El Salvador cannot face what is coming… The United States knows this and is willing to continue talking,” says the diplomat. The recent refusal, she warns, “does not help.”
The Latin American diplomat predicts that the wave generated by Bukele’s refusal to make transparent the financial situation of his country will transcend the IMF and reach the World Bank (WB), whose board of directors meets on April 27 to approve the so-called Country Partnership Framebook or CPF, which are a kind of “country strategy” or “framework agreement.”
In preparatory talks for the directors’ meeting at the WB, some countries have already shown doubts and asked questions about the relationship between El Salvador and the IMF, according to one of the officials consulted. “By wanting to cover up what they want to cover up by not publishing the IMF’s final report, what El Salvador has done is put a spotlight on itself,” he says. “What happens is that even though the report is not public, the IMF directors know it, all the countries represented on the board know it, and soon the World Bank will know it, and by hiding what they do (the Salvadoran authorities) generate more questions.”
Two of the officials consulted agree that more than hiding what is written in the report, El Salvador wants to avoid public discussion about the high cost of its debt, the actual ability to pay bond maturities in 2025, or even “the real possibility of bankruptcy.” “In Washington, it is known that Bukele does not like to lose control of the narrative, and publishing this report implies that,” says one of them.
A fire that does not subside
On April 18, Nayib Bukele took to Twitter to try to put out the fire sparked by the IMF. The president did not refer to his refusal to let the world know the Fund’s view on the economic and financial situation of El Salvador but tweeted a Bloomberg note that spoke of the rebound of Salvadoran bonds on Wall Street.
This time, Bukele could have been more successful in his attempt to change the conversation. According to the daily report generated by Digital Insights, a company that monitors social networks in El Salvador, publications about the ban on publishing the IMF report were more than those referring to Salvadoran bonds. The news about the IMF report also made headlines in international newspapers and Salvadoran media that Bukele does not yet control.
“The government of El Salvador always trusts in its ability to control the discourse. When something escapes their control, they usually attack the messenger. Still, it is much more difficult to attack the Fund when you know you need the multilateral and the money they give you through their credit lines,” says one of the Latin American diplomats consulted.
In Biden’s Washington, El Salvador went from being the protagonist of an unfavorable narrative, which portrays Bukele as an authoritarian who violates human rights, to a more neutral one, which concerns mass migration and Chinese influence in Central America have left little room for more.
In one of the interviews that William Duncan, the ambassador sent by Biden to San Salvador, had in the U.S. capital before leaving for his new destination, someone suggested that he maintain a firm tone with Bukele. “I suppose many people want me to be like Jean Manes – the ambassador to El Salvador when Bukele was elected and who left the Central American country saying that relations were practically suspended after several public confrontations with the president -but that is not practical now, Bukele is very popular…”, said the American diplomatic official consulted.
But there seems to be a truce of narratives in the political sphere. In that case, it does not seem to be the case in what concerns the financial issue and the IMF: the Fund, according to the consulted officials, maintained its claims to Bukele and the economic precariousness of El Salvador, something that, according to one of the Latin American diplomats, does not go well with the “success” narrative of the Salvadoran and complicates his negotiations again.
Bukele impidió la publicación de un informe crítico del FMI y se vuelve a retrasar un crédito para El Salvador
Nayib Bukele ha llevado al plano internacional una práctica que ya es lugar común en su gobierno: ocultar información sobre asuntos públicos. El lunes 17 de abril, el gobierno de Bukele prohibió al Fondo Monetario Internacional publicar el informe final aprobado por la junta directiva de la multilateral sobre la situación económica y financiera de El Salvador. La decisión de ocultar el informe ya ha generado más suspicacias sobre la salud real de las finanzas salvadoreñas, que el presidente se empeña en presentar como sanas, y amenaza son complicar de nuevo la posibilidad de que el Fondo apruebe fondos frescos al país centroamericano.
Un día después, el martes 18 de abril, el FMI informó en su sitio web sobre la decisión del gobierno salvadoreño de no publicar el informe final de la revisión hecha por la multilateral con base en el Artículo IV del convenio con los países miembros, en el cual, según dos funcionarios familiarizados con las negociaciones entre el Fondo y El Salvador, se mantenían las observaciones sobre la inviabilidad del modelo Bitcoin, la preocupación por la falta de claridad en el plan económico del gobierno salvadoreño y las alarmas por el riesgo de quiebra.
“El 20 de marzo de 2023, la junta directiva del FMI concluyó la consideración del Artículo IV para 2023 en El Salvador… (que incluyó) un análisis completo de la situación económica y de la estrategia política… Economistas del FMI visitaron el país para recoger y analizar los datos y sostener discusiones con el gobierno y el banco central… Las autoridades (salvadoreñas) no han consentido la publicación del reporte y del comunicado de prensa relacionado”, publicó el Fondo.
El informe final aprobado por la junta directiva mantiene, de acuerdo con los funcionarios consultados, buena parte de las observaciones hechas por el personal del FMI, las cuales fueron publicadas el 10 de febrero de 2023, entre las que destaca la preocupación por la insostenibilidad de las finanzas públicas y por el riesgo de que El Salvador caiga en impago. El personal del Fondo mantuvo los señalamientos a pesar de que, a finales de enero, El Salvador había pagado USD 800 millones de deuda vencida, lo cual no despejó dudas de la capacidad del país para afrontar, sin financiamiento fresco de las multilaterales, compromisos futuros, como el próximo vencimiento en 2025.
En el informe preliminar que el staff del Fondo hizo se había señalado a El Salvador, como “alta prioridad”, la necesidad de “desarrollar un plan financiero amplio y ambicioso orientado a devolver la deuda a una ruta sostenible y facilitar el acceso al mercado internacional”. El documento también destaca la necesidad de que El Salvador revise las leyes que dieron vida al Bitcoin como moneda circulante, y advierte de la necesidad de que el gobierno Bukele revise su política de subsidios como parte del ajuste presupuestario.
“Lo más certero es pensar que el informe final que aprobó la junta directiva mantiene todas las preocupaciones que ya había señalado el staff en su informe previo, que está lleno de alarmas, sobre todo en lo que tiene que ver con la parte financiera y de deuda”, dijo un diplomático estadounidense consultado.
El Salvador llevaba al menos tres semanas negociando con el FMI la publicación del documento final. Las pláticas se extendieron hasta las reuniones de primavera del Fondo y el Banco Mundial en Washington, que se llevaron a cabo la segunda semana de abril. Al final, y a pesar de una distensión reciente en la comunicación entre funcionarios de la administración Biden, la multilateral y el gobierno de Bukele, El Salvador dijo no a la publicación del informe.
Una nueva piedra en el camino
Este nuevo impasse entre el gobierno de Bukele y el FMI ocurre en un momento en que, según un diplomático estadounidense y otro latinoamericano familiarizados con las negociaciones, la administración Biden había flexibilizado su posición respecto a El Salvador y ambas partes habían mostrado interés en retomar el diálogo para aprobar un crédito de USD 1.4 mil millones que el gobierno de Bukele necesita para mantener a flote las finanzas públicas y eludir el riesgo de impago de su deuda pública en el futuro cercano.
El funcionario estadounidense confirmó que, durante las reuniones de primavera, la delegación salvadoreña que vino a Washington, liderada por el ministro de hacienda, Alejandro Zelaya, y el secretario de comercio de la presidencia, Miguel Kattán, se reunió con Michael Kapplan, subsecretario del Tesoro para el Hemisferio Occidental. La reunión, de acuerdo con el diplomático, fue cordial, y en ella Estados Unidos mostró disposición a retomar las negociaciones con el gobierno Bukele.
La disponibilidad mostrada por el Tesoro coincide con la flexibilización reciente que también ha mostrado el Departamento de Estado y las buenas relaciones que, de acuerdo con el funcionario consultado, empieza a cosechar en San Salvador William Duncan, el nuevo embajador de Biden. Y aunque los miembros de la administración Biden siguen mostrando en privado alguna preocupación por violaciones a los derechos humanos cometidas por el gabinete de seguridad pública de Bukele en el marco del régimen de excepción que ya dura más de un año, no parece que esto siga influyendo en la posibilidad de acelerar las negociaciones.
La piedra en el camino sigue siendo la negativa de San Salvador a abordar los asuntos financieros y las propuestas de ajuste del FMI. A eso se suma, ahora, una nueva llamada de atención sobre la falta de transparencia del gobierno salvadoreño. “Eso es lo que esto -la negativa a publicar el informe final- hará: despertar más suspicacias en las multilaterales”, dijo el diplomático latinoamericano consultado.
Desde el gobierno de Biden, otra funcionaria relacionada con Centroamérica, quien como el resto de los oficiales entrevistados para esta nota habló desde el anonimato para poder abordar con libertad negociaciones en curso entre Washington y El Salvador, nadie da por descartado que las negociaciones con el FMI se retomen, pero advierten que la negativa a publicar el informe del FMI es un retroceso.
“A El Salvador y a Bukele les van quedando pocas alternativas; el pago reciente -de enero- lo lograron rascando de todos lados, pero eso no es sostenible. Sin las líneas de crédito que abre un acuerdo con el FMI El Salvador no puede afrontar lo que viene… Estados Unidos sabe eso y está dispuesto a seguir hablando”, dice la diplomática. La negativa reciente, advierte, “no ayuda”.
El diplomático latinoamericano prevé que la ola que generará la negativa de Bukele a transparentar la situación financiera de su país trascenderá al FMI y llegará al Banco Mundial (BM), cuya junta directiva se reúne el próximo 27 de abril para aprobar los llamados Country Partnership Framebook o CPF, que son una especie de “estrategia de país” o “acuerdo marco”.
En diálogos preparatorias a la reunión de directivos en el BM, ya algunos países volvieron a mostrar dudas y hacer preguntas sobre la relación de El Salvador con el FMI, según uno de los funcionarios consultados. “Al querer tapar lo que quieren tapar al no publicar el informe final del Fondo, lo que ha hecho El Salvador es ponerse un reflector”, dice. “Lo que ocurre es que aunque el informe no sea público los directivos del FMI lo conocen, todos los países representados en la directiva lo conocen y pronto lo conocerá el Banco Mundial y al ocultar lo que hacen (las autoridades salvadoreñas) es generar más preguntas”.
Dos de los funcionarios consultados coinciden en que más que ocultar lo escrito en el informe, El Salvador quiere evitar la discusión pública sobre el alto costo de su deuda, la capacidad real de pagar el vencimiento de bonos en 2025 o incluso “la posibilidad real de quiebra”. “En Washington se sabe que a Bukele no le gusta perder el control de la narrativa y publicar este informe implica eso”, dice uno de ellos.
Un fuego que no cede
El 18 de abril pasado, Nayib Bukele corrió a Twitter para intentar el fuego provocado por el FMI. El presidente no hizo referencia a su negativa a que el mundo conozca la visión del Fondo sobre la situación económica y financiera de El Salvador, sino que tuiteó una nota de Bloomberg que hablaba del repunte de bonos salvadoreños en Wall Street.
Esta vez, Bukele no tuvo demasiado éxito en su intento por cambiar la conversación. De acuerdo con el informe diario generado por Digital Insights, una empresa que monitorea las redes sociales en El Salvador, las publicaciones sobre la prohibición de publicar el informe del Fondo fueron más que las referidas a los bonos salvadoreños. La noticia sobre el informe del FMI, además, hizo titulares en periódicos internacionales y en los medios salvadoreños que Bukele aún no controla.
“El gobierno de El Salvador confía siempre en su capacidad para controlar el discurso. Cuando hay algo que se escapa de su control suelen atacar al mensajero, pero es mucho más difícil atacar al Fondo cuando sabes que necesitas a las multilaterales y el dinero que te dan sus líneas de crédito”, afirma uno de los diplomáticos latinoamericanos consultados.
En el Washington de Biden, El Salvador pasó de ser protagonista de una narrativa poco favorable, la que pone a Bukele como un autoritario que viola derechos humanos, a una más bien neutral, en la que las preocupaciones por la migración masiva y la influencia china en Centroamérica han dejado espacio para poco más.
En una de las entrevistas que William Duncan, el embajador enviado por Biden a San Salvador, tuvo en la capital estadounidense antes de partir a su nuevo destino, alguien le sugirió mantener un tono firme con Bukele. “Supongo que mucha gente quiere que sea como Jean Manes -la embajadora en El Salvador cuando Bukele fue elegido y quien salió del país centroamericano diciendo que las relaciones estaban prácticamente en suspenso tras varios enfrentamientos públicos con el presidente-, pero eso ahora no es práctico, Bukele es muy popular…”, dijo el funcionario diplomático estadounidense consultado.
Pero si en lo político parece haber una tregua de narrativas, no parece que ese sea el caso en lo que toca al asunto financiero y al FMI: el Fondo, al decir de los funcionarios consultados, mantuvo sus reclamos a Bukele y a la precariedad financiera de El Salvador, algo que, según uno de los diplomáticos latinoamericanos, no va bien con la narrativa “de éxito” del salvadoreño y lo vuelve a complicar en sus negociaciones.