To understand what sets Bukele’s crackdown apart, it is helpful to first understand why most crackdowns fail. The short answer is that crackdowns create powerful incentives for criminal groups to fight fire with fire. Criminal groups fight back not only to protect their territory, their resources, and their members from the state but also to put pressure on the state to scale back repression. To fight the state more effectively, crackdowns often lead criminal groups to strengthen their internal organization, recruit more members, diversify and increase their sources of revenue, and form alliances with other groups. Crackdowns therefore tend to be doubly counterproductive: They result in higher levels of criminal violence and in stronger, more resilient criminal groups. This is why most crackdowns fail.
How has Bukele been able to escape this pattern? The key is not the crackdown itself, but what came before it: a covert pact. In 2019, Bukele began negotiating an agreement between his government and the leaders of the country’s three main criminal organizations: Mara Salvatrucha, Barrio 18 Revolucionarios, and Barrio 18 Sureños. The gang leaders vowed to keep violence in check and, in exchange, asked Bukele to improve prison conditions and resist extradition requests, among other concessions. There is evidence that at least one gang leader was freed during this period without completing his sentence. (Salvadoran gang leaders have long operated from behind bars.)
This pact had two crucial consequences for how the gangs responded once Bukele declared war on them.
First, the pact misled gang members into thinking that any form of government repression would be temporary. In April 2020, and then again in November 2021, gang members went on sudden killing sprees, blatantly violating the terms of the pact. On both occasions, Bukele responded by vowing to defeat the gangs, ordering the military to use lethal force, and publishing viral pictures of incarcerated gang members. But, on both occasions, the crackdowns were as brief as the massacres that had triggered them. The gangs did not fight back, and, within days, the government returned to the negotiating table. The pact thus established a clear pattern: The government would crack down only if the gangs used violence first, and these crackdowns would be brief as long as the gangs did not retaliate.
In March 2022, when gang members went on a third killing spree, they had little reason to believe things would be any different. In response to this latest round of killings, Bukele ordered the army onto the streets, conducted mass arrests, and declared war on the gangs as he had done at least twice before. As on those occasions, the gangs expected the crackdown to subside if they did not retaliate. So, the gangs did not fight fire with fire. This miscalculation gave the government a critical window of opportunity to cripple the criminal groups. By the time it became clear that Bukele did not intend to return to the negotiating table, the gangs were severely weakened and in disarray. Bukele’s pact had taught the gangs not to fight back. Now, they were left with no choice but to hide.
The pact also shaped the gangs’ response to Bukele’s crackdown by driving a wedge between gang leaders and their rank-and-file members. Gang leaders almost always reaped the lion’s share of the pact’s benefits: better prison conditions, protection from extradition, and in some cases even the promise of early release from prison. Meanwhile, the rank-and-file members had to shoulder the bulk of the pact’s costs: They were prevented from using violence to do business or settle scores, and they faced repression from the government whenever violence did break out. The result was a growing divide between leaders and foot soldiers: “Supposedly, the ranflas [national leaders] looked after the wellbeing of their soldiers,” a gang member told El Faro. “Not anymore. … These crazy guys negotiated after their own interests.”
This presented gang leaders with a challenge: How could they enforce a pact that alienated many among the rank-and-file members—and from behind bars, no less? Their answer: Concentrate power and squash new leaders. “They refused to appoint substitutes,” the gang member told El Faro. Much like a corporation with no middle management, El Salvador’s gangs became increasingly dependent on a handful of leaders at the very top.
This tactic had crucial consequences once Bukele’s crackdown began. Many of the strategies that criminal groups use to adapt in the face of repression—expanding, diversifying, forming alliances—require leadership and coordination. Even the simple act of fighting back may require top-down leadership, especially when the rank-and-file has internalized norms of discipline and obedience. Concentrating power under a small group of national leaders therefore might have increased the gangs’ ability to respond to the crackdown—if these leaders had not been behind bars. Instead, once the crackdown began, the government was able to cut off the gangs’ chain of command by simply isolating key leaders from the rank-and-file. And, because the pact had dissuaded these top commanders from appointing surrogates or local leaders to prominent positions, no one was able to easily step into the vacuum they left behind. Once Bukele’s war broke out, then, the gangs found themselves hamstrung, leaderless, and in disarray. The pact decimated the gangs’ ability to fight back in the absence of their key leaders, giving the state a decisive upper hand.
In short, Bukele’s pact set the stage for the success of his eventual crackdown. It taught the gangs to turn the other cheek in the face of repression. And it made them vulnerable by concentrating power under a small group of incarcerated leaders. When the crackdown came, the state took advantage of these conditions to deliver what appears to have been a swift knockout blow.
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Bukele ha derrotado a las pandillas de El Salvador, al menos por ahora. ¿Cómo? ¿Y qué significa esto para la región?
Para entender qué distingue la represión de Bukele, primero es útil entender por qué la mayoría de las represiones fracasan. La respuesta corta es que las represiones crean poderosos incentivos para que los grupos criminales respondan con violencia. Los grupos criminales contraatacan no solo para proteger su territorio, sus recursos y sus miembros del estado, sino también para presionar al estado a reducir la represión. Para enfrentarse al estado de manera más efectiva, las represiones a menudo llevan a los grupos criminales a fortalecer su organización interna, reclutar más miembros, diversificar y aumentar sus fuentes de ingresos y formar alianzas con otros grupos. Por lo tanto, las represiones tienden a ser doblemente contraproducentes: resultan en niveles más altos de violencia criminal y en grupos criminales más fuertes y resilientes. Es por eso que la mayoría de las represiones fracasan.
¿Cómo ha podido Bukele escapar de este patrón? La clave no es la represión en sí, sino lo que ocurrió antes de ella: un pacto encubierto. En 2019, Bukele comenzó a negociar un acuerdo entre su gobierno y los líderes de las tres principales organizaciones criminales del país: Mara Salvatrucha, Barrio 18 Revolucionarios y Barrio 18 Sureños. Los líderes de las pandillas se comprometieron a mantener la violencia bajo control y, a cambio, pidieron a Bukele que mejorara las condiciones en las prisiones y se resistiera a las solicitudes de extradición, entre otras concesiones. Hay evidencia de que al menos un líder de pandilla fue liberado durante este período sin cumplir su condena. (Los líderes de las pandillas salvadoreñas han operado desde detrás de las rejas durante mucho tiempo).
Este pacto tuvo dos consecuencias cruciales para la forma en que las pandillas respondieron una vez que Bukele declaró la guerra contra ellas.
En primer lugar, el pacto llevó a los miembros de las pandillas a pensar que cualquier forma de represión gubernamental sería temporal. En abril de 2020 y luego nuevamente en noviembre de 2021, los miembros de las pandillas realizaron matanzas repentinas, violando flagrantemente los términos del pacto. En ambas ocasiones, Bukele respondió prometiendo derrotar a las pandillas, ordenando al ejército que utilizara la fuerza letal y publicando imágenes virales de miembros de pandillas encarcelados. Pero, en ambas ocasiones, las represiones fueron tan breves como las masacres que las habían desencadenado. Las pandillas no contraatacaron y, en cuestión de días, el gobierno reg resó a la mesa de negociaciones. El pacto estableció así un patrón claro: el gobierno reprimiría solo si las pandillas usaban violencia primero, y estas represiones serían breves siempre que las pandillas no respondieran.
En marzo de 2022, cuando los miembros de las pandillas llevaron a cabo una tercera ola de asesinatos, no tenían motivos para creer que las cosas serían diferentes. En respuesta a esta última ronda de asesinatos, Bukele ordenó al ejército que saliera a las calles, llevó a cabo arrestos masivos y declaró la guerra a las pandillas como lo había hecho al menos dos veces antes. Como en esas ocasiones, las pandillas esperaban que la represión disminuyera si no respondían. Entonces, las pandillas no lucharon con violencia. Este error de cálculo brindó al gobierno una ventana de oportunidad crucial para debilitar a los grupos criminales. Cuando quedó claro que Bukele no tenía la intención de volver a la mesa de negociaciones, las pandillas estaban severamente debilitadas y desorganizadas. El pacto de Bukele les había enseñado a las pandillas a no contraatacar. Ahora, no les quedaba más remedio que esconderse.
El pacto también influyó en la respuesta de las pandillas a la represión de Bukele al crear una división entre los líderes de las pandillas y sus miembros de base. Los líderes de las pandillas casi siempre obtenían la mayor parte de los beneficios del pacto: mejores condiciones carcelarias, protección contra la extradición y, en algunos casos, incluso la promesa de liberación anticipada de la prisión. Mientras tanto, los miembros de base tenían que asumir la mayor parte de los costos del pacto: se les impedía usar la violencia para hacer negocios o ajustar cuentas, y enfrentaban la represión del gobierno cada vez que estallaba la violencia. El resultado fue una creciente división entre líderes y soldados rasos: “Supuestamente, las ranflas [líderes nacionales] velaban por el bienestar de sus soldados”, dijo un miembro de una pandilla a El Faro. “Ya no. … Estos locos negociaron según sus propios intereses”.
Esto presentó a los líderes de las pandillas un desafío: ¿cómo podrían hacer cumplir un pacto que alienaba a muchos miembros de base y desde detrás de las rejas? Su respuesta: concentrar el poder y aplastar a los nuevos líderes. “Se negaron a nombrar sustitutos”, dijo el miembro de la pandilla a El Faro. Al igual que una corporación sin gerencia intermedia, las pandillas de El Salvador se volvieron cada vez más dependientes de un grupo selecto de líderes en la cima.
Esta táctica tuvo consecuencias cruciales una vez que comenzó la represión de Bukele. Muchas de las estrategias que los grupos criminales utilizan para adaptarse frente a la represión, como expandirse, diversificarse y formar alianzas, requieren liderazgo y coordinación. Incluso el simple acto de contraatacar puede requerir liderazgo de arriba hacia abajo, especialmente cuando los mi embros de base han interiorizado normas de disciplina y obediencia. Concentrar el poder en un pequeño grupo de líderes nacionales podría haber aumentado la capacidad de las pandillas para responder a la represión si estos líderes no hubieran estado tras las rejas. En cambio, una vez que comenzó la represión, el gobierno pudo cortar la cadena de mando de las pandillas simplemente aislando a los líderes clave de los miembros de base. Y, debido a que el pacto había disuadido a estos altos mandos de nombrar a sustitutos o líderes locales en puestos destacados, nadie pudo ocupar fácilmente el vacío que dejaron. Entonces, cuando estalló la guerra de Bukele, las pandillas se encontraron debilitadas, sin líderes y desorganizadas. El pacto diezmó la capacidad de las pandillas para luchar en ausencia de sus líderes clave, dando al estado una ventaja decisiva.
En resumen, el pacto de Bukele sentó las bases para el éxito de su eventual represión. Les enseñó a las pandillas a no responder ante la represión. Y las hizo vulnerables al concentrar el poder en un pequeño grupo de líderes encarcelados. Cuando llegó la represión, el estado aprovechó estas condiciones para propinar lo que parece haber sido un golpe decisivo y rápido.